Ⅰ. 서 론

1. 연구의 배경 및 필요성

복지(福祉, Welfare)는 인간의 행복과 안녕이라는 포괄적인 상태를 지향하는 것에서 출발하여, 개인ㆍ가족ㆍ집단의 충족되지 않은 사회적 욕구를 충족시키고, 나아가 사회보장ㆍ사회복지서비스뿐만 아니라 보건의료ㆍ주거ㆍ교육 등 관련 제도와 정책을 통해 이를 실현하는 개념으로 이해할 수 있다(한국보건사회연구원, 1991). 사회가 더 발전하고 사회구조와 생활양식이 복잡해지면서 사람들의 욕구와 삶의 문제가 다양해졌고, 이에 따라 복지의 대상과 영역도 확대ㆍ구체화되었다. 복지의 개념 역시 이러한 변화에 따라 구체화되면서, 오늘날에는 단순한 경제적 지원이나 사회적 욕구의 충족을 넘어 개인과 공동체의 삶의 질과 안녕, 사회적 관계와 참여 등 다양한 생활영역을 포괄하는 개념으로 이해되고 있다(최유석ㆍ최창용, 2020;황인욱ㆍ이태진, 2020;조근식 외, 2022;황혜선ㆍ남수정, 2022;통계청, 2023).

이러한 복지는 국가의 중요한 정책영역 중 하나로 추진되고 있으며¹⁾, 국민의 복지수요에 대응하는 것을 목적으로 우리 사회 각 영역에 적용되고 있다. 어촌 역시 이러한 복지정책의 대상이며²⁾, 어촌주민에게도 일상생활을 유지하기 위한 다양한 복지수요가 존재한다. 이에 농어업인 삶의 질 향상 정책, 사회보장정책, 여성어업인 정책, 지역사회보장계획 등 어촌주민의 생활과 연결될 수 있는 다양한 정책과 사업이 마련되어 있다(관계부처 합동, 2025;해양수산부, 2022;경상남도, 2022, 2025, 2026).

한편, 어촌³⁾은 수산물 생산의 기반인 동시에 주민의 일상과 생업이 이루어지는 생활공간으로, 복지 역시 생산ㆍ경영ㆍ소득정책뿐 아니라 의료ㆍ돌봄ㆍ교육ㆍ교통 등 생활서비스의 접근과 이용을 포함하는 개념으로 논의되어 왔다(이승우ㆍ박상우, 2010). 특히 연안ㆍ도서 등 어촌의 공간적 특성은 생활서비스의 접근성과 전달방식에 영향을 미치며, 농촌 일반의 서비스 기준만으로는 어촌의 생활여건을 충분히 설명하기 어렵다는 지적이 제기되어 왔다(이승우ㆍ박상우, 2010;이호림 외, 2021). 또한 고령화와 소득취약성이 공간적 제약과 결합하면서 의료ㆍ돌봄 수요, 정보접근 및 서비스 이용의 어려움이 중첩되는 등 어촌의 복지취약성이 복합적으로 나타날 수 있음이 제시되어 왔다(최성애 외, 2013). 즉, 같은 복지정책이더라도 어촌의 공간적ㆍ사회경제적 조건에 따라 주민이 체감하는 접근성과 이용 가능성은 달라질 수 있다는 것이다.

어촌의 경우, 복지정책의 추진과 전달이 여타 부문에 비해 까다로운 만큼, 어촌주민의 실질적인 정책 이용이 어렵거나 어촌에서 나타나는 특정한 수요가 정책의 대상과 내용에 충분히 반영되지 않는 경우가 있을 수 있다. 이에 현재의 복지정책이 어촌주민의 실제 복지수요에 얼마나 대응하고 있는지를 확인하고, 그 차이를 최소화할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

2. 연구의 방법 및 구성

본 연구는 경상남도 연안지역을 연구대상으로 설정하였다. 경상남도는 우리나라의 대표적인 연안지역으로서 다수의 연안 시ㆍ군과 도서지역이 분포하고 있으며, 지역에 따라 도시화 수준, 산업구조, 어업형태 및 생활서비스 접근조건이 다양하게 나타난다. 또한 하나의 광역자치단체 안에서 광역단위의 복지정책과 기초지자체의 지역복지정책이 함께 추진되고 있어, 지역적 특성에 따른 복지수요와 정책 대응의 차이를 살펴보기에 적절하다.

먼저, 어촌주민의 복지수요와 이에 대한 정책적 대응 간의 관계를 살펴보기 위해서는 우선 어촌주민의 복지수요를 파악할 필요가 있다. 하지만 경상남도 연안지역 전체 어촌주민의 복지수요를 직접 조사하는 데에는 현실적인 한계가 있기 때문에, 간접적인 방식으로 수요를 파악하고자 했다. 이를 위해 기존 연구 및 실태조사의 결과를 활용하였다. 이들 연구는 서로 다른 지역과 대상, 방법을 통해 어촌주민의 생활과 복지수요를 분석한 것으로, 어촌주민에게 나타나는 다양한 복지수요를 파악할 수 있는 자료로 활용할 수 있기 때문이다. 한편 정책적 대응을 파악하기 위해서는 관련 정책문서를 분석하였다. 복지수요와 정책 대응을 분석하기 위해 사용된 자료는 정책문서 12개와 연구ㆍ수요 문서 7개 등 총 19개 문서이다.

분석은 크게 정량적 텍스트 분석과 정성적 분석으로 구분하였다. 정량적 분석을 통해 연구ㆍ수요 자료와 정책자료에서 나타나는 복지영역과 어휘의 상대적 차이를 객관적으로 확인하고, 정성적 분석을 통해 이러한 차이가 실제 어촌의 복지문제와 정책적 대응에서 어떠한 의미를 갖는지를 구체적으로 확인하고자 하였다.

정량적 텍스트 분석에서는 분석대상 문서를 정책 코퍼스(P)와 연구ㆍ수요 코퍼스(R)로 구분하고, 동일한 기준으로 원문을 구축한 후 텍스트 정제와 토큰화를 수행하였다. 이후 상대빈도와 TF-IDF를 활용하여 주요 어휘구조를 확인하고, 11개 복지영역 사전을 이용하여 두 코퍼스의 상대적 강조도를 비교하였다. 또한 문서단위 Mann-Whitney U 검정과 Benjamini-Hochberg FDR 보정을 적용하여 영역별 차이를 통계적으로 진단하였다.

정성적 분석에서는 정량적 분석에서 확인된 후보영역을 대상으로 2-gram과 3-gram, 문서확산도 및 공출현 구조를 활용하여 반복적으로 나타나는 구문과 문제프레임을 확인하였다. 이어 KWIC 원문맥 분석을 통해 핵심어가 실제 문맥에서 어떠한 의미와 대상, 문제상황으로 사용되는지를 재검토하였다. 마지막으로 정책문서를 대상으로 관련 정책수단의 존재 여부와 해당 정책이 어촌ㆍ도서의 공간조건, 어업인의 생업특성 및 정보ㆍ이동ㆍ서비스 접근조건 등 어촌의 특수성과 연결되는지를 검토ㆍ코딩하여 정책공백의 영역과 성격을 판정하였다.

한편, 논문의 구성은 다음과 같다. 제1장 서론에서는 연구의 배경 및 필요성과 연구의 목적 및 구성을 제시한다. 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토에서는 어촌복지의 개념과 특성을 살펴보고 관련 선행연구를 검토하며, 본 연구에서 정책공백을 어떻게 이해하고 분석할 것인지에 대한 개념적 관점을 제시한다. 제3장 연구설계 및 분석방법에서는 연구대상과 자료의 구성, 복지수요 파악 및 우선순위 도출 방법, 정책적 대응의 분석방법, 그리고 수요와 정책적 대응을 비교하여 정책공백을 도출하는 분석절차를 제시한다. 제4장 분석결과에서는 복지수요와 그 우선순위를 분석하고 정책적 대응을 확인한 후, 양자를 비교하여 경상남도 어촌복지의 정책공백을 도출한다. 제5장 결론에서는 주요 연구결과를 종합하고, 도출된 정책공백을 바탕으로 정책적 시사점과 향후 개선 방향을 제시하며 연구의 한계를 논의한다.

한편, 그동안 어촌의 복지와 삶의 질에 관한 연구에서는 어촌의 생활서비스와 공공서비스, 고령 어업인의 복지취약성, 여성어업인의 정책수요, 도서지역 주민의 복지욕구와 서비스 접근성 등 다양한 문제를 다루어 왔다. 이러한 연구들은 어촌주민의 복지수요가 의료ㆍ돌봄과 같은 전통적인 복지영역에 한정되지 않고 교통ㆍ주거ㆍ교육ㆍ문화 등 일상생활 전반에 걸쳐 나타나며, 어촌의 공간적ㆍ사회경제적 특성에 따라 복지서비스의 접근과 이용에도 차이가 발생할 수 있음을 보여 준다. 즉, 기존 연구를 통해 어촌에서 어떠한 생활상의 문제와 복지수요가 나타나는지에 대해서는 상당한 연구가 축적되어 있다고 볼 수 있다.

그러나 이러한 연구에서 제기된 복지수요가 실제 정책적 대응과 어떠한 관계에 있는지를 종합적으로 살펴보는 데에는 한계가 있다. 개별 연구에서 제시된 복지문제와 수요를 종합하여 주요 수요영역을 파악하고, 이를 현재 추진되고 있는 정책과 비교한다면 어촌복지정책이 실제 수요에 어느 정도 대응하고 있는지를 구체적으로 확인할 수 있다. 특히 경상남도는 중앙정부의 정책과 함께 광역 및 연안 시ㆍ군 차원에서 다양한 복지정책을 추진하고 있다는 점에서, 경상남도 어촌에서 제기되는 복지수요와 실제 정책적 대응 사이에 어떠한 차이가 존재하는지를 확인하는 것은 어촌복지정책의 현재를 평가하고 향후 보완 방향을 모색하는 데 의미가 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 어촌복지의 개념과 범위

어촌은 수산물을 생산하는 공간이면서 어업인과 주민들이 거주하는 생활공간이다. 따라서 어촌주민들이 영위하는 삶의 질은 어업소득이나 생산기반과 같은 경제적 요소뿐만 아니라 의료, 돌봄, 주거, 교육, 교통, 정보, 문화 등 일상을 영위하도록 하는 생활요소와 밀접한 관계를 가진다. 특히 연안과 도서지역에 위치한 어촌은 지리적 거리와 이동의 제약, 인구의 고령화, 열악한 생활서비스 기반으로 인해 동일한 정책이 적용되더라도 주민이 체감하는 서비스의 접근성과 이용가능성에 차이가 나타날 수밖에 없다.

이러한 점에서 어촌복지는 일반적인 복지정책을 어촌에 적용하는 것에 한정되지 않는다. 어촌주민이 생활과 생업을 지속하기 위해 필요한 경제적ㆍ사회적 지원과 함께, 필요한 서비스에 실제로 접근하고 이용할 수 있는 공간적ㆍ제도적ㆍ사회적 조건을 포괄하는 개념으로 이해할 필요가 있다. 즉, 어촌복지는 복지서비스의 공급 여부뿐만 아니라 정책대상의 적합성, 서비스의 접근성과 이용가능성, 정보와 전달체계의 작동 여부 등을 함께 고려하는 개념으로 볼 수 있다.

따라서 본 연구에서는 어촌복지를 어촌주민이 생활과 생업을 지속하는 데 필요한 소득ㆍ의료ㆍ돌봄ㆍ주거ㆍ교통ㆍ교육ㆍ정보ㆍ문화 등의 복지 및 생활서비스에 접근하고 이용할 수 있도록 지원하는 제도적ㆍ공간적ㆍ사회적 조건의 총체로 정의한다. 이것은 어촌복지를 개별 복지사업의 집합으로 보는 것이 아니라, 어촌주민의 실제 생활조건과 정책적 대응이 연결되는 과정으로 이해한다는 데 의미가 있다.

2. 정책공백의 개념과 분석 관점

정책(政策, Policy)은 사회에서 발생하는 문제, 정책적 요구 등에 대응하기 위한 제도적 수단이다. 그러므로 정책 대상과 내용이 수요의 특성과 연결되어야 하며, 정책으로 마련된 서비스가 실제 이용으로 이어질 수 있는 전달체계와 접근조건도 함께 갖추어져야 한다. 이러한 관점에서 정책공백(policy gap)은 단순히 특정 문제에 대응하는 정책이나 사업이 존재하지 않는 상태만을 의미하는 것이 아니라, 사회적 수요와 정책적 대응 사이에 발생하는 불일치 또는 연결의 부족을 포함하는 넓은 의미로 이해할 수 있다.

특히 문헌⁴⁾을 통해 정책을 분석하는 경우, 정책의 존재 여부만으로 정책공백을 판단하기 어렵다. 같은 문제를 다루더라도 연구나 현장에서 표현되는 용어와 정책적 표현이 다를 수 있기 때문이다. 가령 연구나 현장에서는 ‘서비스 접근’, ‘정보 부족’, ‘소득 불안정’ 등 주민의 문제와 수요를 중심으로 표현하는 반면, 정책에서는 ‘취약계층 지원’, ‘돌봄’, ‘일자리’, ‘정보화’ 등 사업이나 정책대상의 언어로 표현한다. 따라서 표현이 다르다는 사실만으로 정책공백이 존재한다고 판단해서는 안 되며, 반드시 서로 다른 표현이 실제로 동일하거나 유사한 정책수단으로 연결되는지를 확인해야 한다.

이에 본 연구에서는 정책공백을 세 가지 관점에서 이해했다. 첫째, 수요와 정책 간의 담론적 차이이다. 연구 및 문헌에서 반복적으로 제기되는 복지수요가 정책에서 상대적으로 약하게 나타나는 경우이다. 둘째, 정책대상 및 맥락의 차이이다. 관련 정책이나 사업이 존재하더라도 어촌ㆍ도서지역의 공간적 특성이나 어업인의 생업조건과 충분히 연결되지 않는 경우이다. 셋째, 전달 및 이용 여건의 차이이다. 정책과 서비스가 제도적으로 존재하더라도 정보획득, 신청, 이동, 서비스기관 접근, 공급인력 등의 어려움으로 인해 실제 이용으로 연결되기 어려운 경우이다.

요컨대 정책공백은 ‘정책이 없는 영역’을 찾는 데 그치지 않는다. 어촌에서 제기되는 복지수요가 현재의 정책적 대응에 어떻게 반영되고 있으며, 그 과정에서 어떤 차이와 연결의 부족이 발생하는지를 확인하는 것을 의미한다. 따라서 연구ㆍ수요 자료와 정책자료를 비교하는 것은 단순한 키워드의 출현빈도를 비교하는 것에 머무는 것이 아니라, 어촌의 복지문제가 정책의 대상과 사업, 전달체계로 어떻게 연결되고 있는지를 파악하기 위한 분석으로 이해할 수 있다.

3. 선행연구 검토

1) 어촌의 복지와 삶의 질에 관한 연구

어촌의 복지와 삶의 질에 관한 연구는 어촌의 특수한 생활환경과 공공서비스의 격차를 파악하는 연구에서 출발하여, 어업인의 복지취약성과 특정 대상의 복지수요를 분석하는 방향으로 확대되어 왔다.

이승우ㆍ박상우(2010)는 어촌을 수산물을 생산하는 공간인 동시에 주민이 거주하는 생활공간으로 보고, 도시와 어촌 간 삶의 질 격차를 완화하기 위해 어촌의 특성을 반영한 공공서비스의 개선이 필요하다고 제시하였다. 특히 어촌의 생산공간과 생활중심지에 대한 접근성이 농촌과 다를 수 있다는 점에 주목하여, 어촌의 공간적 특성을 고려한 공공서비스의 공급과 운영방향을 제시하였다. 이는 어촌의 삶의 질을 생산과 소득의 문제만으로 접근하기보다 생활서비스와 공공서비스의 관점에서 살펴볼 필요가 있음을 보여 준다.

최성애 외(2013)는 어업인과 어촌의 복지취약성을 고령화, 소득불평등 및 빈곤 등의 측면에서 분석하고, 고령 어업인, 여성, 다문화가족, 도서어촌 등 취약집단과 취약지역을 고려한 생활밀착형 복지정책의 필요성을 제시하였다. 특히 복지사업의 수혜범위와 전달체계의 한계가 어촌의 복지사각지대로 이어질 수 있음을 지적함으로써, 어촌복지의 문제를 단순한 소득지원의 문제가 아니라 정책대상과 전달체계의 문제로 확장했다.

최근의 농어촌 삶의 질 연구에서도 지역 간 정책서비스의 차이가 지속되고 있음을 확인하고 있다. 최현우ㆍ이진(2024)은 농어촌 주민을 대상으로 삶의 질과 정책서비스에 대한 만족도를 분석하여 도시와 농어촌 간 보건ㆍ복지, 교육, 정주 및 경제 등 주요 정책영역에서 차이가 나타날 수 있음을 제시했다. 이는 어촌을 포함한 농어촌의 삶의 질을 파악하기 위해서는 주민의 생활조건과 정책서비스의 제공 및 이용 여건을 함께 살펴볼 필요가 있음을 보여 준 것이다.

2) 생활서비스 접근성과 지역별 복지수요에 관한 연구

어촌의 복지문제에 관한 연구는 이후 서비스의 공급 여부뿐만 아니라 주민이 실제로 해당 서비스에 접근하고 이용할 수 있는지를 분석하는 방향으로 확대되었다.

이호림 외(2021)는 인구감소와 지역소멸이 진행되는 어촌의 생활서비스 공급 및 전달체계를 분석하고, 어촌마을에서 생활서비스 시설까지의 접근성에 지역별 차이가 존재함을 확인했다. 특히 도서지역과 연안지역, 도시인접지역 등 어촌의 공간적 특성에 따라 서비스 접근조건이 달라질 수 있음을 제시하면서, 어촌의 특성을 반영한 생활서비스 공급 및 전달체계의 필요성을 강조했다.

박해긍 외(2021)는 통영시 도서지역 주민을 대상으로 복지욕구를 조사하여 건강ㆍ의료와 경제적 지원에 대한 수요, 교통과 서비스기관 접근의 어려움, 복지정보 획득 과정에서 가족과 이웃 등 비공식 관계망에 대한 의존 등을 확인했다. 이를 통해 도서지역의 복지수요가 개별 복지서비스의 부족뿐만 아니라 교통, 정보 및 서비스 접근조건과 결합되어 나타날 수 있음을 주장했다.

이순미 외(2025)는 농촌의 인구감소 및 과소화에 따라 시장과 공공부문에서 충분히 공급되지 못하는 기초 생활서비스의 문제를 분석했다. 그리고 분석결과를 통해 주민의 실제 이용과 미충족 수요를 고려한 지역밀착형 서비스 공급방안의 필요성을 제시했다.

이들 연구에서 생활서비스에 대한 정책적 대응은 단순히 시설이나 사업의 유무로 판단할 수 없음을 보여 준다. 오히려 주민이 실제로 이용할 수 있는 조건의 관점에서 검토해야 함을 강조하고 있다.

3) 어업인 및 여성어업인의 복지수요에 관한 연구

어촌의 복지수요는 일반적인 생활서비스뿐만 아니라 어업이라는 생업의 특성과도 밀접하게 연결되어 있다. 김종천ㆍ이창수(2022)는 여성어업인을 대상으로 기후변화와 코로나19가 어업활동, 재무상태, 인력수급 및 경영활동에 미친 영향을 분석하고, 여성어업인의 정책수요와 정책정보 접근의 문제를 함께 검토했다. 연구에서는 어업활동 과정에서 인력난과 비용 증가, 생활비 부담 등이 나타났으며, 정책홍보와 정보공유를 위한 체계의 확충과 여성어업인의 정책수요를 반영할 수 있는 전달체계의 강화가 필요하다고 제시했다. 이는 어업인의 복지수요가 의료ㆍ돌봄과 같은 전통적인 복지영역뿐만 아니라 노동, 소득, 정보 및 정책 접근과 연결되어 있음을 의미한다.

또한「제5차 여성어업인 육성 기본계획(2022~2026)」은 여성어업인의 작업 및 복지환경 개선, 건강관리, 출산ㆍ돌봄 지원, 교육 접근성 강화, 지원센터 및 정책정보 제공체계 등을 주요 정책과제로 제시하고 있다. 이는 어촌의 공간적 특성과 여성어업인의 생활ㆍ생업 특성을 반영한 정책적 대응이 일부 영역에서는 이미 이루어지고 있음을 보여 준다.

4) 연구의 차별성

이상의 선행연구는 어촌의 삶의 질과 복지취약성, 생활서비스 접근성, 도서지역 주민의 복지욕구, 여성어업인의 정책수요 등 다양한 측면에서 어촌의 복지문제와 수요를 구체적으로 제시해 왔다. 특히 어촌의 복지수요가 의료ㆍ돌봄과 같은 전통적인 복지영역에 한정되지 않고 교통, 주거, 정보, 소득, 고용 및 생활서비스 접근 등 일상생활 전반에 걸쳐 나타날 수 있으며, 어촌의 공간적 특성과 생업조건에 따라 서비스의 접근과 이용에도 차이가 발생할 수 있음을 확인하고 있다(<표 1> 참조).

그러나 기존 연구는 특정 복지영역이나 특정 대상, 특정 지역의 문제와 수요를 개별적으로 파악하는 데 주로 초점을 두고 있다. 따라서 여러 연구에서 제기된 어촌의 복지수요를 종합적으로 파악하고 이를 실제 정책적 대응과 비교하여, 수요와 정책 사이에 어떠한 차이가 존재하는지를 확인하는 데에는 한계가 있다. 특히 관련 정책이나 사업이 존재하더라도 그것이 어촌의 공간적 특성, 어업인의 생업조건 및 실제 서비스 이용조건과 충분히 연결되어 있는지를 종합적으로 검토한 연구는 충분하지 않은 것이 사실이다.

이에 본 연구는 기존 연구 및 문헌에서 제기된 어촌의 복지수요를 하나의 분석대상으로 통합하고, 중앙정부와 경상남도 및 연안 시ㆍ군의 정책자료를 별도의 분석대상으로 구성하여 양자를 비교하고자 한다. 이를 통해 어촌에서 제기되는 복지수요가 현재의 정책적 대응에 어느 정도 반영되고 있는지를 확인하고, 수요와 정책적 대응 간의 차이를 통해 경상남도 어촌복지의 정책공백을 분석한다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖는다.

Ⅲ. 연구설계 및 분석방법

1. 연구 설계

연구는 단계를 구분하여 체계적으로 접근했으며, 이를 통해 연구의 목적을 달성하고자 했다. 연구의 단계는 총 5개로, <그림 1>에서 보는 것과 같이 어촌복지 수요 파악, 복지수요 우선순위 도출, 경남도 정책적 대응 파악, 수요와 정책적 대응의 비교, 차이 및 정책공백의 도출이다.

단계별로 살펴보면, 1단계 어촌복지 수요 파악에서는 경남 어촌을 대상으로 하는 문헌을 통해 복지수요를 수집하고, 복지 내용을 텍스트 데이터로 구축한다. 2단계 복지수요 우선순위 도출에서는 복지영역별 상대적 중요도를 분석한다. 텍스트마이닝(Text Mining)⁵⁾을 통해 수요별 우선순위를 파악할 수 있다. 다음단계인 경남도 정책적 대응 파악은 중앙 및 경상남도, 연안시군의 복지정책을 수립하고 그 내용을 파악한다. 4단계에서는 수요와 정책 간 대응을 비교ㆍ분석한다. 이를 통해 수요와 정책 간 차이를 확인할 수 있다. 마지막 단계는 차이 및 정책공백의 도출이다. 수요와 정책 간 차이가 나는 영역을 확인하고, 정책공백을 판단한다.

2. 분석 방법

1) 분석 절차

본 연구는 경상남도 연안 어촌주민의 복지수요가 정책문서에서 어떠한 수준으로 반영되고 있는지를 텍스트마이닝을 통해 분석한다. 이를 위해 분석문서를 정책 코퍼스(P)와 연구ㆍ수요 코퍼스(R)로 구분하였다⁶⁾. 정책 코퍼스는 중앙정부ㆍ경상남도ㆍ경상남도 연안 7개 시군이 수립한 법정계획 및 연차별 시행계획으로 구성했으며, 연구ㆍ수요 코퍼스는 어업인ㆍ어촌의 복지, 공공서비스, 생활서비스, 여성어업인의 정책수요, 도서지역 주민복지 욕구 및 농어촌 삶의 질과 생활서비스 접근성을 실증적으로 다룬 연구보고서를 활용했다.

분석의 기본 논리는 R에서 반복적으로 제기되는 생활상의 문제, 복지수요 및 서비스 접근의 어려움이 P에서 어느 정도의 비중과 맥락으로 나타나는지를 비교하는 것이다. 다만 단순한 단어 빈도의 차이를 곧바로 정책공백으로 간주하지 않았다. 정책문서와 연구보고서는 작성 목적과 문서구조가 다르기 때문에, 문서 길이와 자료유형을 통제한 상대빈도 비교, 자료유형별 층화 비교, N-gram 분석 및 원문맥 검증을 단계적으로 적용하였다. 최종적인 정책공백은 R의 문제 프레임과 P의 실제 정책수단을 함께 확인한 후 판정하였다. 이와 같은 분석절차의 전체 흐름은 <그림 2>에 제시하였다.

2) 분석자료와 코퍼스 구성

최종 분석 코퍼스는 총 19개 문서로 구성하였다. P는 12개 문서이며, 중앙정부 정책문서 2개, 경상남도 지역사회보장 기본ㆍ연차계획 3개, 창원ㆍ통영ㆍ거제ㆍ사천ㆍ고성ㆍ남해ㆍ하동 등 연안 7개 시군의 2026년 지역사회보장 연차별 시행계획이다. R은 7개 문서이며, 한국해양수산개발원(KMI)의 어촌 공공서비스ㆍ어업인복지ㆍ어촌형 생활서비스 관련 연구 3개, 여성어업인 실태 및 정책수요 연구 1개, 통영시 도서지역 주민복지 욕구조사 1개, 한국농촌경제연구원(KREI)의 농어촌 삶의 질 및 기초 생활서비스 연구 2개이다(<표 2> 참조). 본 분석 자료의 총분량은 P 2,000쪽, R 1,461쪽이며, 정제 후 분석토큰은 P 198,139개, R 131,106개이다. 문서 수와 분량이 서로 다르기 때문에 코퍼스 전체의 단순 합산 빈도를 비교하지 않고 각 문서를 먼저 1만 토큰당 상대빈도로 표준화한 후 문서 단위 평균을 산출했다.

본 분석 외에「제1차 후계청년어업인 육성 기본계획」과「포스트 코로나19 해양수산 분야 정책방안」은 각각 P와 R의 보조자료로 분류하여 민감도 분석에만 사용했다. 「어촌과 연안의 통합적 발전을 위한 바다생활권 도입방안 연구」는 GIS 기반 공간분석과 변수설계에 적합한 자료이므로 본 연구의 텍스트마이닝 코퍼스에서는 제외하였다.

3) 자료 정제와 텍스트 전처리

PDF 원문은 동일한 추출조건을 유지하기 위해 pdftotext-layout 방식⁷⁾으로 텍스트화했다. 각 파일의 존재 여부, 페이지 수, 파일크기 및 MD5 값을 기록하여 원문과 분석텍스트의 추적가능성을 확보하였다. PDF의 표와 복합 레이아웃에서 발생할 수 있는 문자 배열 문제는 추출된 한글 문자 비율과 원문 페이지를 대조하여 품질을 확인했다.

한국어전(前)처리는 분석환경의 재현성을 확보하기 위해 표층형 토큰화 방식(Surface-level Tokenization)⁸⁾을 적용했다. 유니코드 NFKC 정규화⁹⁾ 후 두 글자 이상의 한글 문자열을 추출하고, 일부 조사를 보수적으로 제거했다. 정책계획서의 반복 서식에서 발생하는 ‘성과지표’, ‘사업명’, ‘재원’, ‘목표설정’ 등과 연구보고서의 ‘분석결과’, ‘응답자’, ‘유의수준’ 등 분석목적과 직접 관련되지 않는 기계적 용어는 버전 관리된 불용어 사전에서 제거하였다. 반면, 의료, 돌봄, 이동, 소득, 정주, 디지털, 공동체 등 복지의 실질적 의미를 갖는 용어는 불용어로 제거하지 않았다.

4) 분석

먼저 분석 코퍼스의 기초현황을 확인하고, 정제어휘의 절대빈도와 상대빈도, 문서별 빈도분포의 기술통계 및 워드클라우드를 이용하여 P와 R의 주요 어휘 구조를 기술했다. 이어 TF-IDF(Term Frequency-Inverse Document Frequency)¹⁰⁾를 이용하여 각 코퍼스에서 상대적으로 특징적인 어휘를 확인했다. 다음 단계에서는 의료ㆍ건강, 돌봄, 이동ㆍ교통ㆍ접근, 주거ㆍ정주, 소득ㆍ고용ㆍ경제, 디지털ㆍ정보, 관계ㆍ고립ㆍ공동체, 안전ㆍ재난, 취약집단, 교육ㆍ문화ㆍ여가, 서비스 결핍 등 11개 복지영역의 분석사전을 구성하고, 각 문서의 영역별 출현빈도를 1만 토큰당 상대빈도로 계산했다.

P와 R의 문서수 및 문서유형 차이에 따른 편향을 줄이기 위해 두 가지 비교방식을 병행했다. 첫째, 모든 문서에 동일한 가중치를 부여하는 문서균형 평균을 산출했다. 둘째, P는 중앙정부ㆍ경상남도ㆍ시군, R은 어촌복지ㆍ여성어업인ㆍ도서지역 욕구ㆍ농촌 비교연구로 층화하여 각 층의 평균에 동일한 가중치를 부여하였다. 두 방식에서 동일한 방향을 나타내는 경우, 상대적으로 안정적인 차이로 해석했다.

통계적 진단을 위해 문서별 상대빈도에 Mann-Whitney U 검정을 적용하고 다중비교에 Benjamini-Hochberg FDR¹¹⁾을 적용하였다. 그러나 문서 장르와 작성목적이 서로 다른 자료를 비교한다는 점을 고려하여 통계적 유의성 자체를 정책공백 판정기준으로 사용하지 않았다. 효과의 방향, 문서확산도, N-gram, 공출현 구조, KWIC 원문맥 및 정책수준별 실제 대응을 함께 검토했다.

N-gram 분석은 PDF 페이지 경계를 넘어 인위적인 단어조합이 생성되지 않도록 물리적 페이지와 행ㆍ문장 단위로 분절한 뒤 2-gram과 3-gram을 생성하였다. 또한 복지사전의 핵심어가 포함된 구문을 중심으로 선별하고 최소 2개 이상의 R 문서에서 반복된 구문을 우선 검토했다.

5) 정책공백의 판정 절차

본 연구에서 정책공백은 단순히 ‘정책문서에 특정 단어가 존재하지 않는 상태’로 정의하지 않는다. 연구ㆍ수요 코퍼스에서 반복적으로 제기된 문제에 대해 정책이 존재하더라도, (1) 어촌ㆍ도서 주민이라는 대상특수성이 정책대상에 연결되지 않는 경우, (2) 서비스의 공급은 있으나 접근ㆍ전달체계가 구체화되지 않은 경우, (3) 디지털 기술이 공급되지만 실제 이용역량이나 정보획득의 장벽이 반영되지 않은 경우, (4) 일반 일자리ㆍ주거지원은 존재하지만 어업소득 변동성이나 어촌의 생활권 조건과 연결되지 않은 경우를 부분적 정책공백으로 구분했다. 이에 따라 정량적 텍스트마이닝 결과는 정책공백의 후보를 도출하는 단계로 사용하고, 최종 판단은 원문맥을 통한 질적 검증으로 보완했다.

Ⅳ. 분석 결과

1. 분석 코퍼스의 기초현황 및 주요어 분포

1) 코퍼스 기초현황

본 분석 코퍼스는 정책 코퍼스(P) 12개와 연구ㆍ수요 코퍼스(R) 7개 등 총 19개 문서로 구성된다. P는 총 2,000쪽, 정제 후 198,139개 토큰이며, R은 총 1,461쪽, 131,106개 토큰이다. 전체로는 3,461 쪽, 329,245개 분석토큰에 해당한다. 문서당 평균은 P가 약 166.7쪽ㆍ16,512토큰, R이 약 208.7쪽ㆍ18,729토큰으로 나타났다. <표 3>은 두 코퍼스의 규모 차이를 요약한 것이다.

P는 문서 수와 총 토큰 수가 R보다 많지만, R은 문서당 평균 페이지와 평균 토큰 수가 더 많다. 따라서 코퍼스 전체의 단순 누적빈도만으로 두 집단을 비교하면 문서 수와 문서 길이의 차이가 결과에 반영될 수 있다. 이후 비교분석에서는 이러한 차이를 고려하여 상대빈도와 문서균형ㆍ층화균형을 병행했다.

2) 주요어 빈도 및 상대빈도

<표 4>에서 보는 것과 같이 주요어를 집계한 결과, P에서는 ‘서비스’ 1,374회(1만 토큰당 69.35), ‘교육’ 1,154회(58.24), ‘장애인’ 738회(37.25), ‘가구’ 705회(35.58), ‘복지’ 638회(32.20) 등이 상위에 나타났다. R에서는 ‘서비스’ 1,107회(84.44), ‘어촌’ 976회(74.44), ‘만족도’ 839회(63.99), ‘농어촌’ 724회(55.22), ‘생활서비스’ 644회(49.12) 등이 상위에 나타났다. 이는 P가 제도화된 서비스ㆍ대상집단ㆍ교육 및 복지사업 언어를 폭넓게 사용한 반면, R은 어촌ㆍ농어촌이라는 공간대상과 생활서비스ㆍ주민 경험을 상대적으로 직접적으로 표현하는 경향을 보여 준다.

3) 주요어 기술통계

문서별 출현빈도의 기술통계를 보면, 단순 총빈도만으로는 파악하기 어려운 문서 간 편차가 확인된다. 예를 들어, P의 ‘서비스’는 12개 문서 모두에서 나타났고 문서당 평균 114.50회, 최소 9회, 최대 208회였으며, R의 ‘서비스’도 7개 문서 모두에서 나타났지만, 문서당 평균 158.14회, 최대 356회로 변이가 더 컸다. R의 ‘어촌’은 7개 중 6개 문서에서 출현했으나 최대 583회로 특정 어촌 전문 연구에서 집중되는 특성이 있었다. 또한 ‘만족도’ 역시 모든 R 문서에 나타났지만, 최대 710회로 문서 간 분산이 크게 나타났다(<표 5> 참조). 따라서 주요어의 총빈도와 함께 평균ㆍ분산ㆍ최대ㆍ최소 및 문서확산율을 함께 확인할 필요가 있다.

4) 워드클라우드

상대빈도와 문서확산도를 바탕으로 주요어를 시각화하면 <그림 3>에서 보는 것과 같다. P에서는 ‘서비스’, ‘교육’, ‘장애인’, ‘복지’, ‘위기가구’, ‘사회보장’, ‘돌봄’, ‘청년’ 등 제도ㆍ사업 및 정책대상 언어가 두드러진다. 반면 R에서는 ‘어촌’, ‘생활서비스’, ‘주민’, ‘도서지역’, ‘어업인’, ‘공공서비스’, ‘소득’, ‘의료’, ‘접근성’ 등 생활공간과 이용조건을 나타내는 어휘가 상대적으로 눈에 띈다. 워드클라우드는 이러한 어휘구조를 직관적으로 보여 주는 보조 시각화이며, 이후의 정책공백 판정은 워드클라우드 자체가 아니라 복지영역별 상대강조도, N-gram, 문서확산도 및 KWIC 원문맥 검증을 통해 수행한다¹²⁾.

2. P와 R의 복지영역별 상대적 강조도

11개 복지영역에 대한 문서균형 및 층화균형 비교 결과, 두 비교방식에서 모두 R의 상대적 강조도가 P보다 높은 영역은 디지털ㆍ정보, 서비스 결핍, 소득ㆍ고용ㆍ경제, 주거ㆍ정주의 네 영역이었다. 디지털ㆍ정보 영역은 문서균형 기준 R 31.23, P 18.08(1만 토큰당)로 나타났으며, 층화균형에서도 R의 상대적 강조가 유지되었다. 서비스 결핍은 R 121.57, P 52.03, 소득ㆍ고용ㆍ경제는 R 139.92, P 91.71, 주거ㆍ정주는 R 52.55, P 35.33으로 나타났다(<표 6> 참조).

반면, 돌봄과 취약집단은 P에서 상대적으로 강하게 나타났다(<표 6> 참조). 이는 지역사회보장계획이 통합돌봄, 위기가구, 노인, 장애인 등 제도화된 대상과 사업을 중심으로 구성되어 있기 때문이다.

의료ㆍ건강과 교육ㆍ문화ㆍ여가 역시 층화균형 기준으로 P의 강조도가 상대적으로 높았다. 이동ㆍ교통ㆍ접근은 문서균형에서는 R이 높았으나 층화균형에서는 방향이 소폭 반전되어 전체 정책공백으로 즉시 판정하지 않았다.

Mann-Whitney U 검정과 FDR 보정을 적용한 결과, 11개 영역 중 5% FDR 수준에서 확증적 차이가 확인되지는 않았다¹³⁾.

따라서 이후의 분석에서는 ‘유의하게 높다’는 표현 대신 ‘상대적 강조도’ 또는 ‘담론적 두드러짐’이라는 표현을 사용하고, 원문맥 검증을 통해 정책적 의미를 확인하였다. 복지영역별 P-R 상대강조도의 방향과 크기는 <그림 4>에 제시했다.

3. N-gram을 통한 R의 문제 프레임 확인

페이지ㆍ행ㆍ문장 경계를 유지하여 N-gram을 다시 산출한 결과, R에서는 ‘생활 서비스’, ‘생활서비스 기준’, ‘생활서비스 접근’, ‘서비스 범위’, ‘공공서비스’, ‘응급 서비스’와 같은 구문이 반복적으로 확인되었다. 이는 R의 서비스 관련 담론이 단순한 복지서비스의 존재보다는 어떤 서비스를 어느 범위까지 제공하고 주민이 실제로 접근할 수 있는가에 초점을 두고 있음을 보여 준다.

소득ㆍ경제 영역에서는 ‘소득 변화’, ‘경제적 어려움’, ‘보험료 지원’ 등이 R의 반복구문으로 확인되었고, 주거ㆍ정주 영역에서는 ‘어촌 생활환경’, ‘생활환경 개선’과 같은 구문이 확인되었다. 디지털ㆍ정보 영역에서는 ‘정보 획득’, ‘정보통신 서비스’가 R의 여러 문서에서 나타났다. 이러한 결과는 단일 단어의 차이보다 R에서 제기되는 구체적 문제의 방향을 확인하는 근거로 활용할 수 있다.

4. 원문맥 검증과 정책대응의 재분류

원문맥을 검토한 결과, R에서 상대적으로 강조된 네 영역 모두 P에서 전혀 다루어지지 않는 것은 아니었다. 오히려 정책수단은 상당 부분 존재하였으나 문제를 정의하는 방식과 정책대상을 연결하는 방식에서 차이가 나타났다.

첫째, 생활서비스 접근ㆍ전달체계는 현재 가장 중요한 정책공백 후보로 판단된다. 한국해양수산개발원에서 수행된 어촌형 생활서비스 연구는 생활서비스의 접근성과 전달체계 자체를 연구문제로 설정하고 있으며, 통영 도서지역 욕구조사도 복지시설 부족, 교통ㆍ배편 및 정보접근 문제를 주민의 생활상 어려움으로 제시한다. 반면, P에는 통합돌봄, 복지사각지대 발굴, 찾아가는 서비스, 식품ㆍ교통 사각지대 완화 등의 정책이 존재하지만, 연안 시군의 지역사회보장계획에서는 이러한 수단이 어촌ㆍ도서 주민의 공간적 조건과 일관되게 결합되어 있지는 않았다. 따라서 이 영역의 공백은 ‘복지사업의 부재’보다는 ‘어촌ㆍ도서라는 대상특수성과 전달체계의 연결 부족’으로 해석하는 것이 적절하다.

둘째, 디지털ㆍ정보 영역은 기술 자체의 정책공백으로 해석하기 어렵다. 경상남도와 시군 계획에는 AI·IoT 통합돌봄, 빅데이터 활용, 복지정보 플랫폼 및 일부 정보취약계층 지원이 포함되어 있다. 중앙 농어촌 삶의 질 계획도 디지털 문해를 다루고 있으며, 여성어업인 기본계획은 고령자가 많은 어촌에서 온라인 서비스 적용에 한계가 있음을 인식하고 있다. 따라서 R과 P의 차이는 ‘디지털 기술의 공급 부족’보다는 ‘정보를 실제로 획득하고 활용할 수 있는 능력과 접근 장벽’이 정책수단에 얼마나 구체적으로 연결되어 있는가의 문제로 좁혀볼 필요가 있다.

셋째, 소득ㆍ경제 영역에서도 일반적인 지원정책은 다수 존재한다. 중앙 계획에는 농어업인의 건강보험료 및 국민연금 지원이 포함되어 있고, 경상남도와 시군 계획은 일자리ㆍ고용ㆍ자립 및 저소득계층 지원사업을 운영하고 있다. 그러나 R에서는 어가의 소득불평등, 빈곤화, 여성어업인의 소득감소 및 저소득 사각지대를 별도의 문제로 제기하고 있다. 이에 따라 정책공백은 ‘경제지원의 부재’가 아니라 일반적인 고용ㆍ저소득 정책과 어업소득의 변동성 및 어가 내부 빈곤위험 간의 프레임 불일치로 해석할 수 있다.

넷째, 주거ㆍ정주 역시 정책 부재보다는 정책단위의 차이가 확인된다. P에는 빈집 정비, 귀어인의 집, 주거플랫폼, 청년ㆍ저소득층 임대보증금 및 집수리 사업이 존재한다. 그러나 R은 어촌의 주거를 공공서비스 접근, 기초생활환경 및 생활권의 유지와 결합하여 다룬다. 따라서 개별가구 중심의 주거지원과 어촌 생활권 차원의 정주조건 사이의 연결이 정책공백 후보가 된다.

이동ㆍ교통ㆍ도서 접근은 별도의 검증이 필요하다. R에서는 배편과 서비스 접근성 문제가 반복되지만 P에도 교통약자 이동지원, 농어촌버스, 여객선 및 도서민 지원이 존재한다. 또한 일부 시군에서는 관련 사업의 변경ㆍ폐지가 확인된다. 문서균형과 층화균형의 방향이 일치하지 않는 점까지 고려하면, 이동ㆍ교통을 포괄적인 정책공백으로 제시하기보다 도서지역의 공간적 도달성과 사업의 연속성 문제로 후속 검증하는 것이 타당하다.

5. 연안 7개 시군 정책문서의 어촌대상성

연안 7개 시군의 2026년 지역사회보장계획에서 어촌대상성이 명시적으로 나타나는 정도를 탐색적으로 확인하였다. 이때 ‘도서’가 ‘도서관’에 포함되거나 ‘어촌’이 ‘농어촌’에 포함되는 식의 오탐을 막기 위해, 어촌은 농어촌ㆍ농산어촌을 제외하고, 어업인은 농어업인을 제외했으며, 도서지역은 ‘도서지역ㆍ도서민ㆍ도서벽지ㆍ섬마을ㆍ섬지역’과 같이 공간 의미가 분명한 표현만 포함하였다. 그 결과, 통영은 전체 112쪽 중 18쪽(16.1%)에서 도서지역ㆍ도서민 등 명시적 해양ㆍ도서 표지가 확인되었고, 남해는 112쪽 중 6쪽(5.4%)에서 여성어업인ㆍ어업인이 명시적으로 나타났다. 하동은 2.2%, 사천은 1.1%, 거제는 0.5%였으며, 고성과 창원은 이 엄격한 기준에서는 명시적 표지가 확인되지 않았다.

이 결과는 해당 지자체의 복지수준이나 정책성과를 평가하는 지표가 아니다. 지역사회보장계획은 일반 주민 전체를 대상으로 하는 문서이며, 농어촌 관련 일반사업을 배제한 엄격한 ‘어촌 특수성’ 지표라는 점도 고려해야 한다. 다만 동일한 경상남도 연안 시군의 계획임에도 도서ㆍ어업인 등 연안지역의 고유한 정책대상을 지역사회보장정책에 직접 연결하는 정도가 크게 다르다는 사실은 확인된다. 따라서 이 지표는 정책공백의 직접 증거라기보다, 연안지역의 공간ㆍ생업 특성이 지역복지계획에 얼마나 명시적으로 결합되는지를 점검하는 보조지표로 활용한다.

주요 시군 간 차이는 <그림 5>와 같이 통영이 다른 지역보다 명시적 어촌ㆍ도서 표지의 출현 비율이 뚜렷하게 높다는 점에서 확인된다¹⁴⁾.

6. 정책공백 유형의 잠정적 종합

현재까지의 정량분석과 문맥검증을 종합하면, 경상남도 연안 어촌복지의 정책공백은 ‘사업이 아예 없는 영역’을 찾는 방식보다 기존 정책과 주민생활 조건 사이의 연결이 약한 지점을 찾는 방식으로 정교화할 필요가 있다. 가장 우선적인 후보는 ① 어촌ㆍ도서 특성을 반영한 생활서비스 접근ㆍ전달체계, ② 디지털 기술의 공급과 실제 정보이용ㆍ접근능력 사이의 불일치, ③ 일반 고용ㆍ저소득 정책과 어업소득 취약성 사이의 불일치, ④ 개별 주거지원과 어촌 생활권 차원의 정주조건 사이의 불일치이다. 이동ㆍ교통은 공간적 도달성과 정책의 지속성 차원에서 별도 검증한다.

이러한 결과는 ‘정책문서가 특정 복지영역을 언급하지 않는다’는 단순한 결론과 구별된다. 정책문서에는 상당수의 복지사업과 취약집단 지원수단이 이미 존재한다. 문제는 해당 정책이 어촌주민의 실제 생활조건, 공간적 제약 및 어업노동의 특성과 어느 정도 결합되어 있는가에 있다. 따라서 본 연구에서 정책공백은 정책의 절대적 부재보다는 정책대상ㆍ전달체계ㆍ이용접근ㆍ생활권 조건 간의 구조적 불일치로 해석하는 것이 적절하다.

7. 중앙ㆍ경상남도ㆍ연안 7개 시군의 정책대응 구조

정량적 텍스트마이닝에서 도출된 네 개 정책공백 후보를 중앙정부, 경상남도 및 연안 7개 시군의 정책문서 원문맥과 대조했다(<표 8> 참조). 이때 ‘정책수단의 존재’와 ‘어촌ㆍ도서ㆍ어업인이라는 대상특수성과의 결합’을 구분하여 판정하였다. 따라서 아래의 행렬은 정책성과를 평가하는 점수표가 아니라, 연구ㆍ수요 코퍼스에서 제기된 문제 프레임이 정책체계에서 어떠한 방식으로 번역되는지를 확인하기 위한 질적 코딩 결과이다.

분석 결과, 네 영역 모두 중앙 또는 광역 수준에서 일정한 정책수단이 존재했다. 그러나 기초지자체 수준으로 내려갈수록 일반 사회보장사업은 유지되는 반면, 어촌ㆍ도서의 공간조건과 어업인의 생업특성을 직접 정책대상ㆍ전달방식에 연결하는 정도는 제한적이었다. 특히 생활서비스 접근ㆍ전달체계에서 통영은 도서민 이동권과 도서지역 안전인프라를 명시하여 어촌ㆍ도서 특수성이 가장 뚜렷했지만, 일부 관련 사업이 폐지된 점은 정책의 존재와 실행연속성을 구분하여 볼 필요가 있음을 보여 준다.

디지털ㆍ정보 영역에서는 중앙 및 경상남도와 일부 시군에서 AI·IoT, 디지털 문해, 정보취약계층 지원 등의 정책수단이 확인되었다. 그러나 기술을 서비스 제공수단으로 활용하는 것과 고령 어업인ㆍ도서주민이 실제로 정보를 획득하고 신청ㆍ이용할 수 있는 능력을 보장하는 것은 다른 문제이다. 따라서 이 영역의 공백은 디지털 기술의 부족보다 ‘기술공급-이용접근 불일치’로 해석하는 것이 타당하다.

소득ㆍ경제와 주거ㆍ정주 영역에서도 저소득층 지원, 일자리, 자활, 임대보증금, 주거환경 개선 등 일반 정책수단은 대부분의 지역에서 확인되었다. 반면, 어업소득의 변동성, 어가 내부 빈곤위험, 도서ㆍ연안의 생활권 유지와 같은 어촌 고유의 조건을 복지정책과 직접 연결하는 사례는 상대적으로 제한적이었다. 이는 본 연구의 정책공백이 ‘정책사업의 절대적 부재’보다는 정책대상과 생활조건 사이의 구조적 접속 부족이라는 해석을 지지한다.

8. 경상남도 어촌복지정책의 정책적 보완 방향

경상남도 어촌복지정책의 정책공백은 생활서비스 접근ㆍ전달, 디지털ㆍ정보 접근, 소득ㆍ경제안정, 주거ㆍ정주ㆍ생활환경의 네 영역에서 나타났다. 이에 각 영역의 정책적 한계를 보완하고 어촌의 특성을 정책에 반영하기 위한 방향은 <표 9>에서 보는 것과 같이 정리할 수 있다. 네 가지 정책공백별로 그 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 생활서비스 접근ㆍ전달체계의 정책공백이다. 어촌에서는 의료ㆍ돌봄ㆍ생활서비스와 관련한 정책수단이 마련되어 있음에도 불구하고 이동거리와 소요시간, 정보 접근, 서비스 배정 등의 문제로 인해 정책이 실제 이용으로 연결되는 데 한계가 나타날 수 있다. 이에 따라 단순히 관련 사업의 존재 여부나 공급 규모를 확대하는 것보다 어촌주민이 실제로 서비스에 접근하고 이용할 수 있는지를 고려하는 정책적 보완이 필요하다.

둘째, 디지털ㆍ정보 접근의 정책공백이다. 복지서비스의 신청과 정보 확인이 디지털 방식으로 전환되면서 고령 어업인과 도서지역 주민 등을 중심으로 정보 검색ㆍ신청ㆍ확인 과정에서 새로운 접근성의 문제가 발생한다. 현재 AI·IoT 기반 돌봄, 복지정보 플랫폼, 비대면 서비스 등 다양한 정책수단이 추진되고 있으나, 기술과 플랫폼의 공급 자체가 실제 정보의 도달과 신청ㆍ이용으로 이어지는 것은 아니다. 따라서 기술 공급 중심의 접근에서 벗어나 실제 이용자의 정보 접근성과 이용 가능성을 높이는 방향으로 정책을 보완해야 한다.

셋째, 소득ㆍ고용ㆍ경제안정의 정책공백이다. 어업소득은 기상과 수산자원의 변동, 재난과 질병, 인력 부족 등 어업의 특성에 따라 불안정성이 나타날 수 있으며, 이는 곧 생업의 중단과 가계의 경제적 불안으로 연결될 수 있다. 현재 일자리ㆍ저소득층 지원, 긴급복지, 사회보험 등 일반적인 경제ㆍ복지정책이 존재하지만, 이러한 정책과 어업인의 생업특성 및 소득변동 간의 연결은 충분하지 않은 것으로 나타난다. 따라서 어업소득의 변동성과 생업 중단 위험을 고려하여 기존의 생활안정 제도와 어업의 특성을 더욱 긴밀하게 연계해야 한다.

넷째, 주거ㆍ정주ㆍ생활환경의 정책공백이다. 어촌의 정주환경은 개별 주택의 상태뿐만 아니라 의료ㆍ교통ㆍ상점ㆍ돌봄 등 일상생활에 필요한 서비스가 결합된 생활권의 문제로 볼 필요가 있다. 현재 빈집정비, 집수리, 임대보증금 등 주거 관련 정책이 추진되고 있으나, 개별 주택의 개선만으로는 어촌의 생활권 유지와 정주 기반을 충분히 확보하기 어렵다는 한계가 있다. 따라서 개별 주택의 물리적 개선을 넘어 생활서비스와 생활공간을 함께 고려하는 어촌 생활권 유지의 관점으로 정책을 확장해야 한다.

요컨대 경상남도 연안 어촌에는 관련 복지정책이 이미 존재한다. 그러나 본 연구의 분석결과는 정책의 존재 여부 자체보다, 기존 정책이 어촌주민의 복지수요와 어촌의 공간적ㆍ생업적 특성에 얼마나 적절하게 연결되고 있는지가 중요함을 보여 준다. 따라서 향후 어촌복지정책은 새로운 사업을 단순히 확대하기보다 기존 사회보장체계가 어촌의 생활조건과 실제 서비스 이용까지 연결될 수 있도록 보완할 필요가 있다.

Ⅴ. 결 론

1. 연구결과

본 연구는 경상남도 연안 어촌주민의 복지문제와 정책대응 사이에 어떠한 공백이 존재하는지를 규명하기 위해 연구ㆍ수요 자료와 정책자료를 별도의 코퍼스로 구성하고 텍스트마이닝을 수행하였다. 정책 코퍼스(P)는 중앙정부, 경상남도 및 창원ㆍ통영ㆍ거제ㆍ사천ㆍ고성ㆍ남해ㆍ하동 등 연안 7개 시군의 정책계획 12개 문서로 구성하였고, 연구ㆍ수요 코퍼스(R)는 어촌복지, 생활서비스, 여성어업인, 도서지역 주민복지 및 농어촌 삶의 질을 다룬 7개 연구보고서로 구성하였다. 분석에서는 문서별 상대빈도, TF-IDF, 11개 복지영역 사전, 문서균형 및 층화균형 비교, N-gram, 문서확산도, KWIC 원문맥 검증과 정책수준별 대응행렬을 단계적으로 적용했다.

분석결과, 첫째, 디지털ㆍ정보, 생활서비스의 접근ㆍ공급 등 서비스 결핍, 소득ㆍ고용ㆍ경제, 주거ㆍ정주 영역은 문서균형과 층화균형에서 모두 R의 상대적 강조도가 P보다 높게 나타났다. 반면, 돌봄과 취약집단은 P에서 상대적으로 강하게 나타났다. 이는 연구ㆍ현장이 어촌주민의 생활조건과 접근장벽을 문제언어로 제시하는 반면, 정책문서는 통합돌봄, 위기가구, 노인ㆍ장애인 지원 등 제도화된 대상ㆍ사업언어를 중심으로 구성된다는 차이를 보여 준다. 다만 문서단위 Mann-Whitney U 검정과 FDR 보정에서는 5% 수준의 확증적 차이가 확인되지 않았기 때문에 본 연구는 이를 통계적 우열이 아니라 상대적 담론강도의 차이로 해석했다.

둘째, N-gram과 원문맥 검증에서는 ‘생활서비스 접근’, ‘생활서비스 기준’, ‘공공서비스’, ‘정보 획득’, ‘소득 변화’, ‘경제적 어려움’, ‘어촌 생활환경’과 같은 문제 프레임이 R에서 반복적으로 확인되었다. 이는 연구ㆍ수요 담론의 특징이 개별 사업명보다 서비스의 도달 가능성, 실제 생활상의 어려움, 소득변동 및 정주조건에 집중되어 있음을 보여 준다.

셋째, 네 개 영역의 관련 정책수단은 P에서 완전히 부재하지는 않았다. 중앙 및 지방 정책에는 통합돌봄, 찾아가는 복지, AI·IoT, 디지털 문해, 일자리ㆍ자립지원, 저소득층 지원, 임대보증금, 빈집정비 및 주거환경 개선 등이 존재했다. 따라서 분석의 핵심은 ‘사업이 없는가’가 아니라 그러한 일반 정책수단이 어촌ㆍ도서의 공간조건, 어업노동, 정보이용 장벽 및 생활권 조건과 어느 정도 연결되어 있는가에 있었다.

넷째, 정책수준별 대응행렬을 분석한 결과 기초지자체 수준으로 내려갈수록 일반 사회보장사업은 존재하지만 어촌ㆍ도서ㆍ어업인의 특수성이 정책대상과 전달방식에 직접 결합되는 정도는 제한적이었다. 통영은 도서민 이동권과 도서지역 안전인프라 등 명시적 도서대상성이 상대적으로 높았고, 남해에서는 여성어업인 관련 정책표지가 일부 확인되었다. 그러나 다른 시군에서는 엄격한 어촌특수성 기준에 따른 직접적 연결이 제한적으로 나타났다.

이상의 결과를 종합하면, 경상남도 연안 어촌복지의 정책공백은 정책사업의 절대적 부재라고 판단하기는 어렵다. 오히려 연구ㆍ현장에서 제기되는 생활문제와 정책의 대상설정ㆍ전달체계ㆍ이용접근ㆍ생활권 조건 사이에서 발생하는 구조적 불일치로 보는 것이 타당하다.

2. 연구의 의의 및 한계

본 연구는 어촌복지에 관한 기존 연구를 종합하여 복지수요를 파악하고, 이를 실제 정책적 대응과 비교함으로써 어촌복지의 정책공백을 분석하였다는 점에서 학술적 의미를 갖는다. 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 개별 복지영역이나 특정 대상 중심으로 축적되어 온 기존 연구를 종합하여 어촌의 복지수요와 정책적 대응을 하나의 분석틀에서 비교하였다는 데 있다. 기존 연구에서 각각 제기되어 온 생활서비스, 고령 어업인, 여성어업인, 도서지역 등의 복지문제를 종합적으로 검토하고, 이를 실제 정책적 대응과 연결함으로써 어촌복지에 대한 기존 논의를 정책공백의 관점에서 재구성했다.

둘째, 텍스트마이닝을 활용하여 연구ㆍ수요 자료와 정책자료에 나타난 상대적 강조구조를 비교하고, 이를 N-gram과 원문맥 및 실제 정책수단에 대한 검토를 통해 보완하였다는 점에서 방법론적 의의가 있다. 특히 텍스트에서 나타나는 단순한 빈도 차이를 정책공백으로 직접 판단하지 않고, 문맥과 실제 정책의 존재 여부를 함께 확인함으로써 정량적 분석과 내용적 검토를 결합했다.

셋째, 정책공백을 단순한 정책이나 사업의 부재로 보지 않고, 복지수요와 정책적 대응 간의 불일치와 함께 어촌의 공간적ㆍ생업적 특성이 정책에 충분히 연결되지 않는 상태까지 포함하여 접근하였다는 점에서 의미가 있다. 이를 통해 어촌복지를 개별 복지사업의 존재 여부가 아니라 주민의 생활조건과 정책적 대응이 실제로 연결되는지를 중심으로 분석할 수 있는 관점을 제시했다.

한편, 본 연구에는 한계도 존재한다. 이는 향후 개선되거나 추가적인 연구가 필요한 사항이다. 첫째, 분석대상을 공개적으로 확보하고 원문 추출이 가능한 연구ㆍ정책문서로 제한하였기 때문에 실제 사업집행 과정에서 생산되는 행정자료나 상담ㆍ사례관리 자료, 주민 개인의 경험을 충분히 반영하지 못했다. 따라서 본 연구의 결과는 문서에 나타난 정책과 복지수요의 구조를 분석한 것으로, 실제 서비스의 성과나 주민의 체감도를 직접 측정한 결과로 해석하는 데에는 한계가 있다.

둘째, 텍스트 분석 과정에서 표층형 토큰화를 적용함에 따라 복합어, 조사 및 동형이의어 처리 등에 일부 한계가 존재한다. 본 연구에서는 보수적인 불용어 처리와 문맥검증, N-gram 분석 등을 통해 이러한 문제를 보완하였으나, 향후에는 형태소 분석과 문장 임베딩 기반 의미분석 등을 활용하여 분석결과를 교차검증할 필요가 있다.

셋째, 정책문서와 연구보고서는 작성목적과 문서분량이 서로 다르고 분석대상 문서 수도 제한적이므로, 본 연구의 결과를 통계적으로 일반화하는 데에는 한계가 있다. 향후에는 분석기간을 확대하여 연도별 정책자료를 누적하거나 다른 연안 시ㆍ도와 비교함으로써 정책담론의 변화와 지역 간 차이를 보다 안정적으로 확인할 필요가 있다.

넷째, 본 연구는 복지수요와 정책적 대응의 상대적 차이를 통해 정책공백을 규명하는 데 초점을 두었기 때문에 복지취약성의 절대적인 수준이나 공간적 집중을 직접 측정하지 않았다. 향후에는 객관적인 통계자료를 활용한 어촌 복지취약성 지표를 개발하고, 소지역 공간자료를 결합하여 취약지역의 공간적 분포를 분석할 필요가 있다.