I.서 론
최근 우리나라 배타적 경제수역(EEZ) 내 중국 어선의 불법어업이 지속적으로 성행함에 따라 발생하는 수산자원량 감소와 국내 어선들이 설 치한 부설어구훼손, 단속공무원 인명 피해 등 문 제점이 사회적 이슈가 되고 있다.
2001년 6월 한 ∙ 중 어업협정이 발효로 인해 우리나라 EEZ 내 조업가능 중국어선의 척수 및 할당량 등의 제한조치가 실시되어 협정 전 중 국어선의 연평균 어획량이 44만톤에서 협정 이 후(2010~2012년) 4.1만톤 수준으로 대폭 감소 하였다. 이에 따른 중국어선의 조업구역 축소 와 중국측 연안의 오염과 수산자원 고갈 등으 로 우리나라 EEZ 내 무허가 중국어선의 불법 어업이 지속적으로 성행하고 있으며, 중국불 법어선 단속은 2009년 381건에서 2013년 487 건으로 약 30%가 증가하였다.
중국어선 불법어업 증가는 우리나라 EEZ 내 유용 수산자원량 감소와 더불어 우리나라 어업 인의 어구손괴 및 중국 불법어선 단속 시 단속공 무원 인명피해1), 어업인의 불안감 상승 등 여러 사회 ∙ 경제적 문제점들을 야기시키고 있다. 특 히, 최근에 중국 불법어업 어선이 규모화 ∙ 집단 화 ∙ 과격화 양상을 보이고 있어 우리나라 EEZ 내의 중국 어선들에 대한 단속활동이 어려운 실 정이다.
IUU어업방지를 위한 국제행동계획(IPOAIUU) 에서는 불법, 비보고 및 비규제 어업방지를 위하여 연안국은 “유엔해양법협약 및 국제법에 따라 자국의 관할 하에 있는 해양생물자원을 탐 사, 개발, 보존 및 관리에 관한 주권적 권리를 행 사함에 있어, 각 연안국은 EEZ에서 IUU어업을 예방, 방지, 제거하기 위한 조치를 이행하여야 한다.” 라고 규정하고 있어 EEZ 내의 불법어업 관리 중요성을 인식하고 있다.
중국어선 불법어업의 발생은 어획노력량을 증대시키는 효과를 가지게 되며, 이는 현재 우리 나라의 적정 수산자원량 대비 낮은 수산자원량 수준과 자원량 대비 높은 어획노력량 수준에서 는 수산자원량 감소를 가속화 시키게 된다. 수산 자원량 감소 가속화에 따라 적법한 어업인의 어 획량 감소를 가지고 오게 되므로 어업경영 악화 문제를 발생시키며, 우리나라 연근해어업의 지 속가능성을 저해하는 요인이 되고 있다.
또한 중국어선 불법어업은 수산자원관리를 위해 실시되고 있는 감척사업, 종묘방류, 수산자 원회복, 어장관리, TAC 등 여러 수산자원 관리 정책의 효율성 반감시키고 있는 실정이다.
이러한 중국어선 불법어업에 따른 수산부문 의 여러가지 피해 발생에 대해서는 공감을 하 고 인식이 높은 편이나 객관적인 피해규모 및 손실금액 등에 대한 연구는 미진한 실정이다. 현실성과 효율성이 높은 중국어선 불법어업 방 지 및 단속을 위한 정책 추진을 위해서는 손실 의 규모의 객관적 파악이 선행되어야 할 것으 로 사료된다.
중국어선 불법어업과 관련한 선행연구로 임 채현(2013)2)은 중국어선에 의한 불법어업 실태 와 법적인 추적권 행사 및 단속현실화 방안, 방 영근(2006)3)은 EEZ에서 불법어업 문제점 및 불 법어업 대응방안 등을 제시하고 있다. 이와 같이 선행연구들은 불법어업 단속방법 및 행정체계 등 대응방안에 초점을 맞추고 있어, 중국어선의 불법어업에 따른 객관적인 손실에 대한 연구는 전무한 것으로 파악되었다.
본 연구에서는 중국어선의 불법어업에 따른 손실액 추정의 객관성을 확보하기 위해 시나리 오를 설정하여 사회 ∙ 경제적인 손실요인을 도 출하고 손실금액을 정량 ∙ 정성적으로 분석코자 하였으며, 손실규모의 추정을 통해 중국어선 불 법어업 단속방향, 단속역량 강화와 같은 정부정 책의 추진에 있어 근거자료를 제시하였다. 이러 한 시도는 중국어선 불법어업과 관련된 연구에 서는 처음 시도되는 것이다.
II.분석의 이론적 틀
1.불법어업이 수산자원에 미치는 영향
수산자원은 주어진 해양 환경에서 상호 영향 을 미치면서 성장하는 자율갱신자원으로 공유 자원적 사회 ∙ 경제적 특성을 가지는데, 이러한 특성으로 인해 어업자원의 이용에 있어 남획 및 자원고갈, 과잉어획노력 투입, 어업간 분쟁 등이 발생하게 된다.
2012년 현재 우리나라의 수산자원량(Stock)은 약 860만 톤4), 어획량(fishing)은 109만 톤5)으로 적정 수산자원량 및 적정 어획량 대비, 낮은 상 태인 것으로 나타났다6). 수산자원량과 어획량은 상호영향을 미치는 변수이며, 미래의 수산자원 량은 현재의 수산자원량과 현재 어획량에 영향 을 받는 종속변수라 할 수 있으므로 시간의 흐름 에 따라 수산자원량과 어획량은 함수상에 있어 상관관계가 매우 높다고 할 수 있다. 수산자원량 이 낮은 상태에서 어획량 및 어획노력량이 과다 할 경우는 회복 불가능한 수준으로 수산자원량 이 감소하게 된다.
불법어업은 수산업에 있어서 절대 자원량을 감소시켜 어획단위당 비용을 증가시키게 된다. 중국 불법어업으로 인한 수산자원규모의 감소는 Fig. 1에서 나타나는 바와 같이 단기한계비용곡 선을 S1에서 S2로 이동시키게 되며, 이는 우리나 라 어업인들의 음영(가로 빗금)만큼의 생산자 잉 여감소를 감소시키는 결과를 발생시킨다.
이와 더불어 불법어업으로 수산자원의 절대 량이 감소할 경우, 이는 어업비용감소라는 연계 효과를 수반하게 되며, 수산자원량의 부족으로 어군탐색을 위한 이동 증대, 어선규모 증대 등 어획노력이 더욱 증대되면서 어업비용이 과다 하게 발생되는 것이다.
2.중국어선 불법어업으로 인한 사회 ∙ 경제적 손실요인
중국어선 불법어업으로 인한 손실을 추정하 기 위해서는 불법어업으로 인한 사회 ∙ 경제적 손실에 대한 검토가 필요하다. 주요 손실을 세부 적으로 살펴보면, 경제적 수산자원 감소, 미래 수산자원 감소, 해양환경오염 발생, 부설어구 훼 손, 안전조업 저해, 단속투입노력 증대, 수산부 문 고용 감소 등이 중국어선 불법어업에 따른 손 실이라 할 수 있으며, 이러한 사회 ∙ 경제적 손실 중 금전적인 형태로 계산이 가능한 정량적 손실 이 불법어업으로 인한 손실액이 될 것이다. 이 중에서 경제적 수산자원감소, 미래 수산자원감 소, 부설어구 훼손, 단속비용 손실 등이 정량적 손실에 포함된다.
중국어선 불법어업에 따른 주요 손실을 살펴 보면, 첫째, 영향이 가장 높은 것은 수산자원감 소로서, 이는 국내외 불법어업으로 어획되는 수 산자원에 대한 손실이라 할 수 있다. EEZ에서의 중국어선 불법어업을 통해 어획되는 수산자원 은 우리나라 어업인이 이용가능한 자원이며, 중 국 불법어선에서 어획되는 수산자원은 우리나 라 어업인이 이용해야 하는 수산자원의 절대량 을 감소시키므로 그 손실이 매우 클 것으로 판단 된다(Table 1).
수산자원량이 충분하지 못한 상태에서는 불 법어업과 합법어업의 어획경쟁이 발생할 수밖 에 없으며, 불법어업은 합법적인 어업인들로 하 여금 어업노력량의 과잉투입을 초래하게 된다. 즉 불법어업 어획량 증대는 정상조업 어획량 감 소 및 어업비용 증가로 이어지게 되어 우리나라 어업인들의 경영악화를 초래하게 된다.
둘째, 간접손실에 포함되는 미래 수산자원감 소 손실은 수산자원의 변동 메카니즘상 불법어 업으로 어획되는 미성어로 인해 미래 가입량과 미래 경제적 사용가능한 유용자원을 비경제적으 로 이용함에 따라 발생하는 손실이라 할 수 있다.
중국불법 어선은 단속의 회피 및 단시간 어획 량 증대를 추구하게 되므로, 수산자원에 대한 관 리 인식이 미흡하며 망목규제 위반, 어구강도 과 다 등으로 미성어 ∙ 소형어 어획비율이 높을 것 으로 판단된다. 이는 수산자원의 가입량7) 감소로 미래 경제적 수산자원의 감소를 초래하게 된다.
셋째, 해양환경오염발생 손실은 불법어선에 서 발생되는 생활폐기물 및 폐어구의 해상투기 로 발생하는 손실로 해양의 빈산소화 또는 유해 산물 방출로 인하여 해양생태계를 파괴하게 되 며, 해양포유류나 어류의 수중 부유 어망이나 로 프 등에 의한 사망(ghost fishing), 폐어망 ∙ 폐로 프가 생물의 몸에 얽힘으로 인해 성장에 치명적 인 지장(entanglement) 등의 손실을 초래한다.
중국불법어업 어선은 해양환경보호를 위한 인식보다는 편의성 인식이 상대적으로 높아 폐 어구, 훼손어구, 생활쓰레기 등의 해상투기가 합 법적임 어선보다 높을 것으로 사료되며, 중국어 선의 우리나라 EEZ 내 불법어업시 발생하는 해 양환경오염은 우리 어장의 환경수용력을 저하 시켜 수산자원량 증가를 더디게 만드는 요인으 로 작용할 것이다.
이외 기타 손실로는 중국불법어선이 조업 중 우리나라 어선이 설치해 놓은 어구를 고의적으 로 가져가거나 훼손을 함에 따라 발생하는 손실 과 불법선단조업으로 인한 위화감 조성, 어획량 감소 등으로 인한 수산업과 연계된 가공 및 서비 스 산업의 활성화 저해(가공산업, 냉장산업, 도 ∙ 소매인 등), 어업인의 정부 신뢰도 하락, 불법 어업 감시 및 단속을 위한 추가적 행정비용 발생 과 단속활동 중 불법어업인의 저항으로 인한 사 고피해 등이 있다.
III.중국어선 불법어업으로 인한 사회 ∙ 경제 적 손실 추정
1.추정방법
본 연구에서는 중국어선 불법어업에 따른 사 회 ∙ 경제적 손실을 계량적으로 추정하기 위하 여 주요 손실요인 중 직접손실인 경제적 수산자 원 감소로 인한 손실과 간접손실인 미래수산자 원 감소 손실을 추정하였다. 이외 해양환경 오염 발생 손실, 부설어구 훼손손실, 기타 손실 등은 손실규모가 크지 않으며, 추정을 위한 객관적 자 료의 부족으로 추정에서 제외하였다.
첫째, 경제적 수산자원 감소 손실의 분석방법 은 불법어업 규모(척), 불법어업 척당 어획량(톤), 불법어업 어획물 가격 등을 통해 추정이 가능하 다. 여기서 불법어업 척당 어획량은 척수, 연간 생산량, 조업일수 등을 고려하여 척당 어획량 산 정해야 하며, 통계자료에 근거하여 업종별 척당 어획량 및 CPUE 추정할 수 있다. 이 때 척당 어 획량 기준은 유사어구사용 어업의 척당 어획량 기준을 이용할 경우 객관성을 높일 수 있을 것으 로 사료된다.
둘째, 간접손실로 미래 수산자원 감소손실은 중국 불법어업으로 인해 어획되는 미성어가 불 법어업이 없을 시 미래에 경제적으로 사용가능 한 유용자원을 비경제적으로 이용하는 것으로 미성어 어획비율 및 자원이용 조정변수 등을 통 해 추정이 가능하게 된다.
여기서, LP=미래수산자원감소손실
Ri=중국어선 불법어업 척수
Di=중국어선 불법어업 미성어 어획비율
CPUEi=중국불법어선 척당 어획량
Si=미성어 성장비율 및 자원이용 조정 변수
Pi=업종별 어획물 평균가격 (원/kg)
2.분석가정
중국어선 불법어업에 따른 손실을 계량적으 로 추정하기 위해서는 중국불법어선의 척당 어 획량, 우리나라 EEZ의 중국불법어선 조업 규모 등의 기초자료가 필요하나 통계자료의 부재로 인해 본 연구에서는 현재의 불확실성을 반영하 기 위하여 ➀ 척당 어획량, ➁ 불법어선 규모의 두 가지 시나리오를 가정하였다.
1)중국불법어선의 1척당 어획량에 대한 가정
우리나라 EEZ에서 중국불법어선이 1척당 얼 마나 어획하느냐에 대한 기준이 필요하다. 불법 어업의 특성상 객관적 자료가 존재하지 않으므 로 중국어선의 우리나라 EEZ 할당량과 유사어 법의 척당 어획량을 기준으로 하는 시나리오를 설정하였다(Table 2).
EEZ 및 잠정조치수역에 대한 중국어선 불법 어업은 대부분 저인망류 어업(2척식저인망어업 등)이 주를 이루고 있으며, 일부 유망어업도 불 법어업을 하고 있는 것으로 파악된다.
첫째, 중국어선 EEZ 할당량 기준(시나리오 1) 은 합법적인 중국어선의 우리나라 EEZ 할당량 허가를 척당기준으로 적용하는 방법으로, 적법 한 중국어선이 이용하는 수산자원은 쿼터개념의 할당량만 어획하고 미성어는 폐기 및 적정어구 를 사용하므로 불법어선 어획량과 차이가 발생 한다. 여기에서 직접손실의 과소추정 발생의 문 제점이 있어 이를 보정하기 위해 중국 EEZ 우리 나라 어선의 할당량을 비교하여 보정을 하였다.
둘째, 중국어선 불법어업에 대한 유사어법의 척당 어획량 기준(시나리오2)은 중국불법어업 과 유사한 우리나라 저인망류어선의 척당 어획 량을 유사어업으로 가정하여 적용하였다.
2)중국불법어선의 규모 가정
중국불법어선의 규모 가정은 얼마나 많은 중 국어선이 우리나라 EEZ에서 불법 조업을 하고 있는지에 대한 문제이다. 해양경찰 수륙양용항 공기(챌린저) 및 터보드롭항공기(CN235)가 EEZ 및 잠정조치수역 촬영분석 결과에 따르면, 약 1일 2~3천 여척의 중국어선이 주로 성어기 (4~5월, 10~12월)에 잠정조치수역에서 조업하 다가 경계를 넘어 조업하는 것으로 나타났다.
우리나라 EEZ 인근의 한 ∙ 중잠정조치수역에 서 조업하는 중국어선은 우리나라의 단속 및 관 리가 없을 경우 자국의 연안자원 고갈로 인해 상 대적으로 수산자원이 풍부한 우리나라 EEZ에서 의 불법어업을 위해 언제든지 우리나라 EEZ로 넘 어올 수 있는 잠정적 불법어선이라고 할 수 있다.
즉 우리나라의 단속 및 관리가 없을 경우, 2,000~3,000척 이상의 중국어선이 우리나라 EEZ에서 불법어업을 할 것으로 예상되나 모든 중국어선을 불법어선으로 간주하여 손실추정을 할 경우는 손실의 과대 추정이 나타날 수 있다. 본 연구에서는 불법 중국어선 규모 시나리오로 불법 중국어선 2~3천척의 약 50%를 적용하였 으며, 시나리오 I 은 1,000척(불법 중국어선의 최소치 2천척에 대한 50% 적용), 시나리오 II 는 1,500척(불법 중국어선의 최대치 3천척에 대한 50% 적용)을 가정하였다.
3.분석내용
1)직접손실
중국어선의 우리나라 EEZ에서의 불법어업 직 접손실을 결정하는 영향요인에는 크게 불법어선 규모, 불법어획 정도, 불법활동 등의 3가지 요인 이 포함된다. 얼마만큼의 불법어선이 어느 정도 의 수산자원을 얼마기간 동안 어획하는가를 추 정하는 것이 주요 관건이라 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 가장 합리적이라고 판단되는 시 나리오를 설정하여 분석에 활용하였다(Table 3).
시나리오1 : 중국어선 EEZ 할당량 기준
시나리오1(중국어선 EEZ 할당량 기준)의 척 당어획량의 추정은 중국 2척식저인망의 EEZ 허 가할당량을 기준으로 추정을 하는 방식으로, 우 리나라의 저인망류어선의 할당량과 연간어획량 을 이용하여 순수하게 불법어업 어선이 어획하 는 양을 산정하였으며, 이를 식으로 나타내면 식 (2)와 같다.
여기서, U1 : 시나리오1 척당 어획량
CQF : 중국2척식저인망 EEZ 허가할 당량(톤)
CQB : 중국2척식저인망 EEZ 허가입 어척수(척)
WF : 척당 어획량 조정치
CFD : 불법 중국어선 조업일수
위 식 (2)에서 척당 어획량 조정치는 한국 저 인망류 어선의 EEZ 허가할당량을 고려하기 위 한 어획량 가중치로, 이는 다음 식 (3)과 같이 산 출할 수 있다. EEZ 입어 허가 어선의 척당연간 생산량은 우리나라 EEZ에서 어획하는 수산물 의 생산이 전부라 할 수 없으며, 자국의 해역내 에서 생산을 고려해야 한다. 이를 위해 척당 어 획량 조정치를 반영할 필요가 있다. 그러나 중국 2척식저인망어선의 연간 어획량에 대한 최근 통 계를 찾기가 어려우므로 동 분석에서는 그 대용 치로 우리나라 어선의 허가할당량과 연간생산 량을 근거로 도출하였다.
여기서, KQF : 한국 저인망류어선 EEZ 허가 할당량(톤)
KQB : 한국 저인망류어선 EEZ 허가 입어척수(척)
KF : 국내 저인망류어선 연간 척당 생 산량
2012년도 한국 저인망류어선의 척당 연간 생 산량은 약 923.6톤이고, 저인망류어선의 EEZ 척 당 연간 허가할당량은 41.35톤으로 연간 생산량 의 약 4.5%만을 중국 EEZ에서 어획하고 있는 것 으로 파악되었다(Table 4).
식 (2)를 통해 불법 중국어선 척당 1일당 생산 량(톤)을 도출해 보면 1일 조업시 약 3.06톤을 우 리나라 EEZ에서 어획하는 것으로 분석된다 (Table 5).
시나리오 1의 할당량 기준 척당 수산자원 감소 를 산출해보면 중국 불법어선 척당 어획량은 연 간 150일을 기준했을 때 약 459톤으로 추정된다 (Table 6).
EEZ 할당량을 기준으로 하는 시나리오 1의 경 우 중국어선 불법어업으로 인한 수산자원 감소 량은 연간 약 46~69만 톤 수준으로 추정된다.
시나리오2 : 유사어법 어획량 기준
시나리오2의 유사어법 기준 손실 산출은 국내 저인망류어선을 유사어법으로 설정하여 중국불 법어선의 척당 어획량은 국내 저인망류어선의 척당 어획량과 동일하다는 가정으로 그 어획량 을 산출하였다. 이를 수식으로 나타내면 식 (4) 와 같다.
여기서, U2 : 시나리오2 척당 어획량
KF : 국내 저인망류어선 연간 척당 생 산량(톤)
KB : 국내 저인망류어선 어선척수(톤)
KFD : 국내 저인망류어선 조업일수(일)
CFD : 불법 중국어선 조업일수(일)
유사어법의 어획량을 기준으로 하는 시나리 오2의 중국어선 불법어업으로 인한 수산자원 감 소량은 연간 약 62~93만 톤 수준으로 추정된다 (Table 7).
2)간접손실
중국어선의 불법어업으로 인해 어획되는 미 성어는 불법어업이 없을 시 미래에 경제적으로 사용가능한 유용자원을 비경제적으로 이용하는 것이다. 미성어 어획비율은 국립수산과학원 업 종별 미성어 어획비율 적용하였으며, 유사어법 인 대형기저 및 중형기저의 미성어 평균어획비 율을 이용하였다.
미래 수산자원감소량의 추정은 앞서 직접손 실에서 추정된 수산자원 감소량에 대한 미성어 어획비율로 간단히 나타낼 수 있으며, 이를 추정 해 보면 미성어 수산자원 감소량은 약 14.7~30 만 톤으로 추정된다(Table 8).
3)손실금액
중국어선의 불법어업으로 인한 손실금액의 산출은 앞서 추정한 수산자원 감소량에 국내 유 사어법(저인망 류) 2012년 평균 단가 2,000원/kg 을 적용하여 분석하였다.
중국어선의 불법어업으로 인한 직접 손실의 추정에 있어 현재 해양경찰청 및 해양수산부 어 업관리단의 단속은 반영되지 않은 금액이다.
중국어선의 불법으로 인한 직 ∙ 간접 손실금액 은 직접손실은 약 920억 원~1조9천억 원, 간접 손실은 약 3~6천억 원으로 분석되었으며, 종합 적으로 연간 약 1조 2천억 원~2조 5천억 원 규모 로 추정되었다. 이는 순수하게 중국어선 불법어 업으로 인한 수산자원감소량(미성어 포함)만을 계산한 것으로, 중국불법어선이 초래하는 환경 훼손(폐어구,생활쓰레기 해상투기) 손실(ghost fishing 방지, 성장저해, 어류 소화장애, 수산자원 감소에 따른 어획비용 상승 등) 및 부설어구 훼손 등을 고려하면 손실이 더욱 클 것으로 사료된다 (Table 9).
IV.결 론
기존의 중국어선 불법어업과 관련된 연구 및 언론 등에서 언급하고 있는 중국불법 어선들에 의한 수산부문의 피해에 관하여 본 연구는 이론 적 근거 하에 시나리오별 모형을 설정하여 정량 적인 중국어선 불법어업으로 인한 손실을 추정 하였다.
최근 사회적 이슈가 되고 있는 우리나라 EEZ 내 중국어선 불법어업으로 인한 직접적 수산자 원감소는 약 67.5만 톤8), 연간 평균 손실금액은 약 1조 3천억 원으로 추정되었으며, 이는 2012년 기준 우리나라 수산물 총 생산량 약 318.3만 톤 의 21.2%, 연근해어업 생산량 대비 61.9%를 차 지한다. 금액적으로는 수산물 총 생산금액의 17.6%, 연근해어업 생산금액의 34.2%가 중국어 선 불법어업으로 인한 손실로 나타나 손실규모 가 심각한 것으로 판단된다.
이러한 정량적인 손실규모를 근거하여 현재 단속의 효과 판단, 향후 단속활동에 투자될 예산 규모 및 단속목표의 설정이 필요할 것이다.
그러나 본 연구의 한계로는 첫째, 우리나라 EEZ 내 중국어선 불법어업으로 인한 손실을 추 정하는데 있어서 중국불법어선의 규모 및 중국 불법어선의 1일 척당어획량과 같은 중요한 변수 들의 객관적 통계자료 부족으로 몇 가지 시나리 오를 설정하여 그 손실규모를 추정하였다는 점, 둘째, 중국불법어선의 해양환경훼손 손실 및 우 리어선 부설어구 훼손 등으로 인한 손실부분을 포함하지 않은 것, 셋째, 추정된 손실금액이 현 재 해양경찰 및 해양수산부 어업관리단의 단속 활동을 감안하지 않은 것 등이다.
이러한 연구의 한계와 선행연구의 미흡 등으로 인해 본 연구에서 추정된 중국어선 불법어업 손실 액은 과소 또는 과대 추정되었을 수 있어 이에 대 한 향후 관련 연구에서 검증이 되어야 할 것이며, 추정을 위한 방법론 역시 현실을 객관적으로 반영 할 수 있는 연구가 지속적으로 필요할 것이다.
그럼에도 불구하고 시나리오 설정을 통한 우 리나라 EEZ 내 중국어선 불법어업 손실규모를 정량적으로 추정한 결과와 방법론은 향후 불법 어업 단속정책 및 대응방안 수립, 기타 관련 분 야, 향후 관련 연구에 많은 도움을 줄 수 있을 것 으로 판단된다.
