1. 서 론

2000년대 초반 김대중 정부에 의해 햇빛정책이 추진되면서 남북관계가 유화국면으로 접어들었으며 한반도 평화가 정착될 수 있다는 기대를 품게 했다. 그러나 2009년 북한의 핵실험과 미사일 발사시험에 따른 국제사회의 제재, 2010년의 천안함 사건과 이에 대응한 이명박 정부의 5.24조치, 2016년의 북한의 핵실험과 이에 따른 국제사회의 추가제재, 그리고 박근혜 정부의 개성공단 철수 등 일련의 사건들로 인해 남북관계는 다시 경색국면에 접어들었다.

2018년 4월에 판문점에서 개최된 남북정상회담으로 납북관계가 개선될 수 있다는 기대감이 다시 형성되었다. 그러나 2018년 6월¹⁾과 2019년 2월²⁾에 개최된 북미정상회담에서 이렇다 할 진전을 보이지 않아 북미관계가 개선되지 않고 있으며, 이에 따라 문재인 정부가 추진하고 있는 한반도 평화프로세스정책도 더 이상 앞으로 나아가지 못하고 있다. 이는 실질적인 남북관계의 개선은 남북 간 당사자가 아닌 미국을 중심으로 하는 국제사회의 역학관계 속에서 해결될 수밖에 없음을 재차 확인하게 되었다.

그럼에도 불구하고 북한이 식량난을 겪고 있음을 감안할 때 수산협력은 농업협력과 더불어 경색된 남북관계를 개선할 수 있는 가장 현실적인 방안이다. 세계식량계획(WFP)와 유엔식량농업기구(FAO)가 공동조사에 의하면 2018~2019년 북한의 곡물생산량은 417만 톤으로 북한의 곡물 소요량 553만 톤 대비 136만 톤이 부족한 것으로 나타났다³⁾. 수산업은 김정은 위원장이 신년사에서 반복적으로 언급하고 있으며, 수산 능력배양, 수산양식기술 개발, 연어 양식사업 등에 적극적인 관심을 보이고 있는 등 식량생산의 중요한 대안으로 북한 당국이 인식하고 있는 분야이다. 북한의 식량 상황이 오랜 기간 동안 호전되지 않고 있으며, 북한이 농업 생산량 증대를 통한 식량 생산이 한계에 이른 만큼 국제사회의 대북제재라는 조건하에서도 일정 수준의 협력사업이 가능할 것으로 판단된다.

본 연구에서는 현재 상황에서 남북한 사이에 추진이 가능한 수산협력사업이 무엇인지 살펴보고, 국제사회의 대북제재의 변화에 따라 우리가 대응할 수 있는 방안을 제시하였다.

1) 2018년 6월 12일 도널드 트럼프 미국 대통령과 김정은 북한 국무위원장이 싱가포르에서 가진 정상회담으로, 사상 최 초로 이뤄진 북미 정상 간 회담이다. 이 회담에서 양 정상은 ▷완전한 비핵화 ▷평화체제 보장 ▷북미 관계 정상화 추진 ▷6.25 전쟁 전사자 유해송환 등 4개 항에 합의했다.
2) 도널드 트럼프 미국 대통령과 김정은 북한 국무위원장이 2019년 2월 27~28일 베트남 하노이에서 가진 두 번째 정상 회담이다. 당초 2차 회담을 앞두고 북한의 비핵화 조치와 미국의 상응조치를 담은 합의가 이뤄질 것이라는 전망이 일었지만, 이틀째 회담에서 ‘제재 완화’ 등을 둘러싼 양측의 합의 실패로 결렬에 이르렀다.
3) VOK(2019), ‘유엔,올해 북한 식량난, 10년 내 최악···기상ㆍ제재 영향’ 2019.5.4.

Ⅱ. 선행연구 검토

수산분야에서 남북협력사업에 대한 연구 성과물은 남북관계의 개선이 이루어지던 2007년의 노무현 정부의 남북정상회담, 2014년 박근혜 정부의 드레스덴 선언, 2018년 문재인 정부의 남북정상회담이 이루어지던 시기를 전후하여 집중적으로 나타나는 모습을 보이고 있다.

이광남(2001)은 남북수산협력사업으로 수산자원의 공동개발 및 합작사업 추진 검토, 감축어선 대북공여, 동해안 연어자원 개발, 수산기술협력, 남북공동 어로구역 설정 및 공동조업, 제3국 공동개척 및 합작생산어획물 직수출 및 국내 반입을 제안했으며, 이를 위한 재원은 남북협력기금과 수산발전기금을 활용할 것을 주장했다. 권태진(2004)은 남북산 농림수산물의 교역활성화를 위한 과제로 안정적인 육상 및 해상 운송로 확보, 통관절차 간소화, 분쟁 해결을 위한 상사중재기구 설치, 자유로운 통신수단 강화, 남북간 직거래 촉진을 위한 종합지원센터 설치, 교역에 따른 손실보전제도 개선, 효율적인 검역체계 구축 등을 주장했다.

남성욱(2006)은 단기적으로 정부가 북한의 어업생산력 지원사업에 직접 참여, 단순지원과 병행하여 공동어로수역 설정 및 공동조업 추진, 공동합작회사 설립 및 수산물가공공장 건설, 수산협력 추진을 위한 군사적 긴장완화 방안 마련 등을 제안했다. 이태헌(2009)은 황해광역해양생태계(YSLME)보전사업의 시행, 북한 수산물의 남한 반입 활성화, FAO 수산협력 등의 실현가능성이 높으며, 동·서해의 내륙거점생산지 집하센터 조성, 어로기술 및 어자재 협력, 해양수산 관광지 개발, 양식업 협력사업 등의 확대가 필요하다고 제안했다. 홍성걸(2012)은 북한 강원도 북고성 일대에 정치망어업단지, 수산물 가공공장 등이 입주하는 ‘금강산 수산협력 클러스터’를 조성할 것을 제안했다.

2010년 이후 한동안 중단되었던 남북협력 관련 연구는 2014년 3월 박근혜 대통령의 드레스덴 선언 이후로 남북관계가 진전될 가능성이 제기되면서 수산협력사업과 관련한 다양한 형태의 연구 성과들이 나타났다⁴⁾.

박성준(2014)은 남북수산협력방안으로 북한동해수역에 우리나라 어선의 입어(入漁)를 제안했다. 김현용 외(2014)는 남북수산협력사업 추진 과제로 어선어업기술 이전, 우리나라 어선에 북한 어선원 승선, 남북수산협력지원센터 설립, 북한지역 수산자원 조성, 양식시설 및 사료지원, 수산물 가공설비 지원, 러시아수역 입어선의 직항로 개설, 북한 동해수역의 남측어선 입어, 서해 남북공동어로사업, 남북 수협간 교류활성화 등을 제안했다.

이유진(2015)은 남북경제협력방안으로 수산업 발전과 북한 경제 활성화 연계, 기술지원을 중심으로 한 개발 지원, 국제기구와의 협력을 통한 개발지원 강화, 수산분야 남북경협 등을 제안했다. 박성쾌(2015)는 유엔식량농업기구(FAO), 유엔세계식량계획(WFP), 유니세프(UNICEF) 등 국제기구와 협력하여 국제기구와 협력프레임워크를 구성하고 명태 살리기 협력사업, 내수면 및 해수면 양식 협력사업 등을 추진할 것을 주장했다. 이미용 외(2015)는 수산자원관리를 위한 남북협력방안으로 북한 해역 공동조사, 북한의 수산자원 조성, 북한해역의 남측 어선 입어 등을 제안했다. 최재선(2018)은 남북해양수산협력의 방안으로 북한의 경제특구를 활용하여 신의주와 남포 등 항만 개발, 수산양식분야 협력, 북ㆍ중ㆍ러 접경지역의 해양관광 등을 제안했다.

한편, 이상국ㆍ허윤수ㆍ이선영(2018)은 남북경협시대의 수산분야에서 부산의 역할로 북한 동해 수역 입어 추진, 북한 수산물의 부산 반입, 북한 수산도시 등과의 자매결연 등 단기과제와 수상 플로팅을 활용한 북한 수산 물류 거점기지 조성, 북한 수산물의 1차 가공단지 조성, FAO 세계수산대학을 활용한 남북 인적네트워크 구성 등 중장기과제를 제안했다. 좌민석(2018)은 제주도와 북한수산업의 협력방안으로 제주ㆍ북한남북교류지원센터 설치, 제주특별자치도 해양수산연구원 냉수성 어종 종자 생산 및 양식기술 이전, 수산업협동조합을 통한 기술지원 및 협력사업 추진, 서해5도의 공동 파시 설치 운영 등을 제안했다.

4) 드레스덴 선언에서는 남북 주민의 인도적 문제 우선 해결, 남북공동번영을 위항 민생 인프라 구축, 남북 주민간 동질성 회복 등 3가지 내용을 북측에 제안했다.

Ⅲ. 남북수산협력사업의 추진 과정 및 한계점

1. 정부 중심의 남북수산협력사업 추진 과정

정부 중심의 남북수산협력사업은 1955년에 북한이 北남북한 어장들의 상호이용 및 관련 문제 협상 제의를 함으로써 시작되었다. 1960년대까지는 경제력에서 상대적 우위에 있었던 북한이 적극적으로 협력 사업을 제안하는 형식으로 이루어졌다. 1980년대부터 이전보다는 구체적인 형태의 남북수산협력사업이 논의되기 시작했다. 1984년 11월에 개최된 제1차 남북경제회담에서 명태 반입, 공동어로구역, 어장 공동개발, 수산합영회사 설립, 남포항ㆍ원산항ㆍ포항항ㆍ인천항 이용 등이 논의되었다. 이러한 움직임은 1988년에 현대종합상사가 북한산 모시조개 40kg을 직수입하는 결과를 가져오게 되었다.

1992년 남북정상회담에 의한 남북기본합의서가 체결된 이후에는 본격적인 남북수산협력사업이 추진되었다. 태영수산이 통일원으로부터 북한 내 가리비양식 사업승인을 취득하였으며, 수협중앙회가 2년 동안 北 실무자들과 5차례 남북공동어장 개발을 협의하였다. 200년대 이후에는 김대중 정부와 노무현 정부의 대북포용정책으로 인해 남북 간 수산협력사업에 대한 논의가 빈번해졌으며, 2007년 남북정상회담의 후속조치로 남북경제협력공동위원회와 농수산분과위원회가 개최되기도 했다.

중앙정부가 아닌 지자체가 북한과 수산협력사업을 추진한 사례도 있다. 강원도에서는 지자체 차원에서 2001년부터 2004년까지 강원도 북고성의 후천강에 남북공동 연어치어방류사업을 실시하고 2003년에는 강원도 안변군에 연어부화장을 건립했으며, 2007년에는 연어사료공장 건립을 지원했으나 이후 남북관계가 악화됨에 따라 중단된 상태이다.

1972년 이후 남북 간 당국자 간 수산협력사업에 대한 많은 논의와 사업추진이 있었으나, 정부 간 남북수산협력사업 추진은 대부분 합의서 체결 수준에 머무르는 한계점을 지니고 있다. 1972년의 ‘7.4 남북공동성명’, 1992년의 ‘남북기본합의서’, 2007년의 ‘10.4 남북정상회담’과 2018년의 ‘4.27 남북정상회담’ 등 남북합의 내용에 대한 법제화가 이루어지지 않아 남북 간 정치적 상황에 따라 남북협력사업이 중단과 재개를 반복하고 있다.

2. 민간 중심의 남북수산협력사업 추진 과정

민간부문에서의 남북수산협력사업은 북한 해역의 입어사업, 양식투자협력, 수산가공투자협력 등 3가지 분야에서 추진되었다. 본격적인 민간부문 남북수산협력사업은 1991년 수협중앙회가 북측의 민족경제협력연합회와 북한 수역의 합작 입어 및 생산물의 반입을 논의하는 것에서 시작하였다.

전국어민총연합회(전어총), (주)해주, 수협중앙회, 고성군수협, 안승유통 등은 북한 수역의 입어사업을 추진하였다. 태영수산과 LG상사, 대동수산, (주)매리는 북한에 가리비, 뱀장어, 홍합 등의 양식사업에 투자하려고 했으며, 미흥식품, 파라우수산, 피쉬닷컴(주), 아이니무역 등은 북한에서 가공수산물을 생산하여 남측에 반입하려는 시도를 했다. 그러나 가리비와 바지락 등 일부 북한산 수산물의 국내 반입 사업을 제외하고는 대부분 사업에서 논의과정에서 머무르거나 시범사업 추진 중 북한의 일방적인 조처로 인하여 사업이 중단되는 등 구체적인 성과를 가져오지는 못했다⁵⁾.

5) 태영수산은 LG상사와 함께 1998년에 북한 나진에서 가리비양식을 시작하였으나 1999년에 북한에 의해 일방적으로 중단되었다. 

3. 기존 남북수산협력사업의 한계점

기존에 추진되었던 남북수산협력사업이 구체적인 성과를 가져오지 못한 가장 큰 원인은 남북관계가 예측 가능한 수준에서 유지되지 못한 것에 있다. 1990년대 이후의 남북관계는 김대중 정부와 노무현 정부에서의 해빙국면이 있었으나 이명박 정부와 박근혜 정부에서는 경색국면이 지속되는 경우가 많아 남북수산협력을 위한 지속적이고 안정적인 논의가 어려웠다. 이외에도 기존의 남북수산협력사업이 부진했던 원인으로는 남북 합의의 제도화 미흡, 수산물 생산기지 중심의 접근방식, 북한산 수산물의 국내 반입에 따른 어업인 대책 부재 등을 지적할 수 있다.

첫째, 남북수산협력사업의 법제화가 미흡했다. 1972년 7.4남북공동성명에서부터 2018년 4.27 판문점선언까지 남북 간에 합의된 내용들이 법적 구속력이 없는 합의서 형태에 머무르는 상황이 반복되고 있다. 남북 간에 합의된 내용들이 남북관계가 악화되는 경우에는 무용지물이 되고 있으며, 국내 정권의 교체시 이전 정부에서의 합의내용이 무력화되는 상황이 이어지고 있다. 남북 간 합의내용에 대한 정치적 상황 변화에 따른 영향을 최소화하기 위해서는 이를 법제화하여 남북협력사업과 정치적 상황이 분리될 수 있도록 해야 한다.

둘째, 기존의 남북수산협력사업은 대부분 북한의 수산자원을 남한이 어떻게 이용할 수 있을지에 대한 시각이 중심적이었다. 북한 수역으로 남한의 어선이 입어하는 사업, 북한에 양식장을 설립하여 양식수산물을 국내로 반입하는 사업, 북한에 수산물 가공공장을 설립하여 국내로 반입하는 사업 등이 모두 북한을 저렴한 수산물 생산기지로 인식하고 있는 사업이었다. 남북수산협력사업이 실질적인 결과물을 이루어내기 위해서는 북한수산물의 안정적인 국내 반입은 물론 북한의 수산업 발전과 연계될 수 있는 사업도 동시에 추진되어야 할 것이다.

셋째, 북한산 수산물 국내 반입에 따른 국내 어업인 대책이 준비되지 않았다. 남북수산협력사업의 결과는 국내 어업인에게 직접적인 영향을 미치게 된다. 저렴한 가격의 북한산 수산물이 국내로 반입되면 국내 수산물 가격에 영향을 미치기 때문이다. 과거 1990년대 말에 북한산 가리비와 꼬막이 수입되었을 때 국내 가리비와 꼬막의 가격하락이 나타난 경험이 있다. 국내 어업인들에 대한 대책이 마련되지 않은 상황에서 북한산 수산물의 국내 반입은 어업인들의 반발을 불러올 수밖에 없으며, 이로 인하여 남북수산협력사업의 추진 동력이 약화될 수 있다.

Ⅳ. 국제사회의 대북제재 현황

1. 유엔의 대북제재

유엔(UN)의 대북제재는 유엔 안전보장이사회의 결의안을 통하여 이루어지고 있다. 유엔 안전보장이사회 대북제재는 1993년 북한의 핵확산금지조약(NPT)⁶⁾ 탈퇴에 따른 대응으로 북한의 핵확산금지조약 탈퇴 결정에 대한 재고(再考)를 촉구한 안보리 결의 825호(1993.5.11)를 시작으로 총 11차례이다. 유엔의 안보리 제재 2270호(2016.3.2) 이전의 유엔 제재는 북한 민생에 직접적인 영향을 미치지 않는 핵 또는 대량살상무기(WMD) 관련 재재인 반면, 안보리 제재 2321호(2016.11.30) 이후에는 북한 경제 일반에 영향을 미치는 제재로 성격이 변화했다. 안보리제재 2397호(2017.12.22.)는 북한산 식품과 농산물의 수입금지와 함께 민생용에 필요한 최소한의 수준에서의 원유와 정제유 수입 그리고 북한의 해외노동자의 송환, 어획권 판매 금지 등 안보리제재 2375(2017.9.11.)에서 규정한 대북제재의 내용을 강화했다.

6) 핵확산금지조약은 전문과 11개 조항으로 구성되어 있으며, 핵무기의 생산을 금지하고 핵보유국의 확산을 방지하는 것을 목적으로 1968년 7월 1일 UN에서 채택되었다. 우리나라에서는 1970년 3월 5일에 발효되었다.

유엔 안전보장이사회 대북제재의 주요내용은 대북 수출입 금지, 대북 사업 금지, 북한 화물 이동에 대한 금지 등으로 구분할 수 있다. 대북 수출입 금지는 북한산 무연탄, 철광석, 바나듐광, 티타늄광, 납광석, 희토류, 금 등 지하자원의 수입금지, 북한산 식품, 농산품, 목재, 직물, 의류 완제품 등의 수입금지, 원유 및 정제유(민생용 제외), 기계류(민항기 수리용 제외), 운송기기, 금속 등의 대북 수출 금지 등이다. 대북 사업 금지는 북한에 금융서비스(현금 지급 포함)를 제공하는 모든 활동 금지, 해외파견노동자 고용 금지 및 본국 송환, 북한과의 합작사업, 어획권 구입 등 경협사업 금지 등이다. 북한 화물 이동에 대한 금지는 북한국적 선박의 소유, 운영, 대여 및 북한 선박의 입항 금지, 북한인 수화물 및 화물에 대한 검색 의무화, 북한 행(行)ㆍ발(發) 화물에 대한 전수조사, 공해상에서 북한선박 화물 이송 금지 등이다.

2. 미국의 대북제재

미국에서 대북제재의 중심적인 역할을 수행하는 기관은 미국 재무부 산하 해외자산통계국(OFAC:The Office of Foreign Assets Control)이며, 미국의 대북제재는 대통령에 의해 공표되는 행정명령(executive order)과 의회에서 통과되는 법령(statues)으로 구성된다.

법령에 의한 대북제재는 2016년 2월 제정된 ‘대북제재강화법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)’⁷⁾과 2017년 7월, 북한, 러시아, 이란을 대상으로 한 ‘제재를 통한 미국의 적 대처법(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act)’제정으로 구체화 되었다⁸⁾. 미국에서 대북제재를 위한 총 여섯 번의 행정명령 중 2005년의 행정명령 13382(2005.6.28)를 제외한 다섯 번이 북한에 대한 직접적인 제재를 명시하고 있다. 이중에서 행정명령 13810(2017.9.21)은 북한과 거래하는 모든 기업 또는 개인 그리고 북한인이 소유관리하거나 북한의 이익과 관련된 모든 해외금융계정을 통해 미국인의 소유로 들어오거나 미국 내 유입되는 자금까지 제재의 대상에 포함한 포괄적인 대북재제 이다.

7) Congress Gov(2016), 'H,R757-North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016'
8) Congress Gov(2017), 'H,R3364-Countering America's Adversaries Through Sanctions Act'

미국의 대북제재는 대북 수출입 금지, 북한 정부 및 개인, 북한과 관련된 기업 및 개인에 대한 자산 동결 및 몰수, 북한 정부 및 개인, 북한과 관련된 기업 및 개인에 대한 미국 금융거래 금지 등을 주요 내용으로 하고 있다. 대북 수출입 금지는 북한의 물품, 서비스, 기술 등의 미국 내 수입 금지, 티타늄광, 구리 니켈, 석탄, 철광석 등 지하자원의 직간접적 미국 내 수입 금지, 북한에 항공유 수출 금지 등이다.

북한 정부 및 개인, 북한과 관련된 기업 및 개인에 대한 자산 동결 및 몰수는 북한 정부 및 북한 정부 관리, 노동당 관리 등의 미국 내 자산 동결, 북한과 거래하는 모든 기업과 개인에 대한 미국 내 재산 몰수, 북한과 거래한 후 미국의 금융거래 금지 및 미국 내 재산 몰수를 당한 기업 또는 개인과 거래ㆍ지원하거나 그 밑에서 일하는 기업과 개인의 미국 내 재산 몰수 등이다.

북한 정부 및 개인, 북한과 관련된 기업 및 개인에 대한 미국 금융거래 금지는 북한과 거래하는 모든 기업과 개인에 대한 미국 금융거래 금지, 북한과 거래한 후 미국의 금융거래 금지, 미국 내 재산 몰수를 당한 기업 또는 개인과 거래ㆍ지원하거나 그 밑에서 일하는 기업과 개인의 미국 금융거래 금지 등을 주요내용으로 하고 있다.

3. 우리나라의 대북제재

우리나라의 대표적인 대북제재는 2010년 5월에 발표된 ‘5.24조치’이다. 5.24조치는 2010년 3월에 백령도 인근 해상에서 발생한 천안함 침몰사건이 계기가 되었다. 이명박 정부는 천안함이 북한의 어뢰공격으로 침몰한 것으로 판단하고 개성공단을 제외하고 남북교역 전면 중단을 발표하였다⁹⁾. 이후 2013년 11월, 박근혜 정부는 ‘나진ㆍ하산프로젝트’를 5.24조치에서 예외로 인정했다.

5.24조치의 주요내용은 북한 선박의 우리 해역 운항 전면 불허, 남북교역 중단, 방북 불허, 북한에 대한 신규 투자 불허, 대북지원 사업의 원칙적 보류 등 5가지이다. 이에 따라 순수 인도적인 대북지원을 제외한 모든 대북 협력활동이 중단되었다. 5.24조치 이후의 남북교류활동은 2011년의 투자자산 점검을 위한 방북 허용, 선금지급 잔여물자 및 임가공품 반입 허용, 밀가루ㆍ의약품 등 대북 지원 품목 확대, 종교ㆍ문화인의 방북 허용, 2015년의 민간단체의 대북 비료지원 허용(4월), 지방자치단체와 민간단체의 남북교류 허용(5월) 등 사안에 대해서 선별적으로 이루어졌다.

9) 2016년 2월 박근혜정부는 북한의 장거리미사일 발사에 대한 대응 조치로 개성공단 철수를 결정했다. 

Ⅴ. 대북제재에 대응한 남북수산협력 추진방안

1. 남북수산협력 추진 방안

과거 추진되었던 남북수산협력사업이 실패로 돌아간 원인으로는 불안정적인 남북관계와 함께 기존의 남북수산협력사업이 대부분 남한이 북한의 수산자원을 이용하고자 하는 방안을 중심으로 추진되어 왔기 때문이다. 북한의 입장에서는 북한의 수산물을 남한에 판매하거나, 남한의 기업 또는 단체가 북한의 수산물을 어획하는 댓가로 일정 수준의 금전적인 댓가를 받는 조건이었다. 이러한 형태의 남북수산협력사업은 장기적인 관점에서 북한 수산업의 기반조성과 경쟁력 강화와는 동떨어진 것이기 때문에, 북한 당국이 남북수산협력사업에 지속적인 관심을 가지기 어려운 측면이 많았다.

이와 같은 취약점을 보완하기 위해서는 남북수산협력사업의 내용이 남한의 기업과 단체가 북한 수산물을 이용할 수 있는 것과 동시에 북한 수산업의 기반 조성과 지속적인 성장이 가능한 방안이 동시에 추진되어야 한다. 이에 본 연구에서는 남북수산협력사업의 추진 과제를 북한 수산업 기반 조성사업, 수산업 협력사업, 인적 교류사업, 북한 수산업 투자사업 등 4가지 카테고리로 구분했다.

1) 북한 수산업 기반 조성사업

북한 수산업 기반 조성사업은 북한의 수산업 기반이 되는 수산자원을 대상으로 실시하는 사업들로 구성된다. 주요 사업으로는 북한 해역 수산자원 조사사업, 북한의 수산자원 조성사업, 중국 어선의 불법조업 공동 단속 등이 있다.

첫째, 북한 해역 수산자원 조사사업은 북한 해역의 체계적인 수산자원 관리를 위해 북한 해역의 수산자원의 현재 상태와 어획 강도 등에 대한 실태 파악을 목적으로 한다. 이를 위해 북한 연근해 해양 환경 및 수산자원에 대한 남북 공동조사를 실시하며, 북한의 민간인과 접촉 가능성이 낮은 근해 수역부터 실시하여 점진적으로 연안 해역에 대한 조사를 추진한다. 남한에서는 수산자원 및 해양 환경 조사의 총괄·기획 및 조사에 필요한 선박과 장비를 제공하며, 북한은 해양 환경 및 수산자원 조사에 필요한 기초자료와 조사 인력을 제공한다.

둘째, 북한의 수산자원 조성사업은 북한 해역의 수산자원을 조성하여 통일 한국의 해양수산자원 다양성 및 지속가능한 수산업 기반 구축을 목적으로 한다. 추진 내용은 북한 해역의 수산자원조사 결과를 바탕으로 조성 대상 품목과 대상 해역을 결정하고, 육성 품목의 육종 개발과 종묘생산 시설을 구축한다. 남한에서는 종묘부화 설비와 부화 기술의 전수와 건설자재를 부담하고, 북한은 사업 부지의 제공과 건설 인력 및 장비를 제공한다.

셋째, 중국 어선의 불법조업을 공동 단속은 서해 접경해역에서 발생하는 중국 어선의 불법조업의 효과적인 단속을 목적으로 한다. 이를 위해 북한 해역 및 접경해역에서 조업하는 중국어선의 불법어업 단속을 위한 ‘남북 공동단속시스템’을 구축한다. 공동단속시스템을 활용하여 불법조업 중국 어선에 대한 단속 기준을 수립하고, 중국 어선들의 위치와 규모에 대한 정보를 공유한다.

2) 수산업 협력사업

수산업 협력 사업은 남북간 수산협력사업의 기본적인 활동이 가능한 사업들로 구성된다. 주요 사업으로는 서해 남북공동어로구역 운영, 동해 북한수역 입어 사업, 북한 수산물의 국내 반입 등이 있다.

첫째, 동ㆍ서해 남북공동어로사업은 남북 간 접경 해역인 서해5도 주변 해상과 원산앞바다 인근의 은덕어장을 대상으로 추진한다¹⁰⁾. 서해에서의 남북공동어로사업은 중국어선에 의한 해상북방한계선(NLL) 인근 해역에서의 불법조업과 과다어획을 방지하고, 남북 간 긴장관계를 완화하려는 것을 목적으로 한다. 동해에서의 남북공동어로사업은 북한 동해수역에서 조업하고 있는 중국어선에 의한 북한 수산자원 고갈을 방지하고 국내 어업인의 어장 확보를 목적으로 한다. 남북공동어로사업을 추진하기 위해서는 공동어로구역, 어로기간, 입어 어선의 수, 어획방법, 선원 및 어선의 안전 확보 방안 등에 대한 남북 간 합의가 선행되어야 한다. 동해에서의 공동어로구역의 설정은 남북공동어로사업의 목적을 달성하기 위해서는 가능한 한 구역의 범위를 넓게 설정하는 것이 바람직하다. 반면 서해에서의 남북공동어로사업은 NLL을 둘러싼 남북 간의 갈등관계를 고려하여 시범사업 차원에서 추진하는 것이 바람직하다.

10) 은덕어장은 원산 앞바다에서 150~200km 떨어진 동해상에 위치한 34,000km2 규모의 어장이다. 

둘째, 동해 북한수역의 입어사업은 북한 동해 수역에서의 중국 어선의 조업 활동을 제한하고 동해안지역 어업인들의 어장 확대를 목적으로 한다. 동해 북한수엽 입어사업과 서해 남북공동어로사업의 가장 큰 차이는 동해 북한수역에서 활동하는 중국어선을 배제하기 위한 사업이라는 것이다. 동해 북한수역 입어사업은 동해 북한수역에서 중국 어선의 입어 제한을 전제로 우리나라 어선이 입어하는 형태이다. 정명화ㆍ이상건(2017)에 의하면 2004년 북중어업협정이 체결 이후 북한 동해 수역에서 입어하는 중국 어선의 수가 증가하여 2014년에는 최대 1,904척, 2016년에는 1,968척의 중국어선이 동해 북한수역에서 조업하고 있는 것으로 나타났다. 북중어업협정 체결로 중국 어선이 동해 북한수역에서 조업을 하고 있는 현실을 감안할 때 북중어업협정의 기간 만료되는 2020년 이전에 우리나라가 북한과 적극적인 협상을 통해 북중어업협정 대신 남북어업협정을 체결해야 실현 가능한 사업이다.

셋째, 북한 수산물의 국내 반입사업은 생산된 북한산 수산물의 안정적인 국내 반입을 통한 국내 시장에 수산물의 안정적인 공급을 목적으로 한다. 이를 추진하기 위한 과제로는 북한수산물의 국내 반입을 위한 법제도의 정비, 북한산 수산물의 가격 안정화 장치의 정비 그리고 북한산 수산물의 반입에 따른 국내 어업인의 이해조정 및 피해최소화 정책의 수립이다. 북한산 수산물의 국내 반입은 다른 형태의 남북수산협력과 비교할 때 상대적으로 정치적인 이해관계가 작기 때문에 실질적인 추진이 용이한 반면, 국내 여론의 동향이 사업의 성패에 상대적으로 큰 영향을 미칠 수 있다는 성격을 지니고 있다.

3) 인적 교류사업

인적 교류사업은 수산업을 매개로 하여 남북 간 인적교류를 통해 상호 긴장감을 해소하고 민족적 동질성을 회복하기 위한 사업이다. 주요 사업으로는 북한 수산양식 기술자 연수, 어선어업 기술 이전 및 어선원 교육, 북한 선원의 국내 어선 승선 등이다.

첫째, 북한 수산양식 기술자 연수는 수산양식산업을 발전시켜 연근해어업에 집중되어 있는 북한의 수산업의 구조 개선과 생산력 제고를 목적으로 한다. 최근 북한은 수산 양식업에 많은 관심을 기울이고 있으나 대부분 자라, 메기, 잉어 등 담수어종에 집중되어 있으며, 양식기술도 낮은 수준으로 알려지고 있다. 국내 양식기술을 북한에 이전하기 위해서는 북한 수산양식분야에 대한 사전 조사사업을 실시해야 한다. 사전조사 결과에 따라 북한지역에서 양식이 가능한 어종과 지역이 확정된 이후에 양식기술의 이전이 이루어져야 한다. 국내에서 발달된 해수어종 양식기술을 북한에 전수하기 위해 북한의 양식전문가 및 기술자를 국내에 초청하여 일정기간 교육과 현장견학을 실시하거나, 국내 양식전문가를 북한에 파견하여 현지에서 양식기술 교육을 실시한다.

둘째, 어선어업 기술 이전 및 어선원 교육은 북한 어선어업 기술 향상을 통한 북한 수산업의 생산성 제고를 목적으로 한다. 남북이 어선어업 기술협력에 대한 세부계획을 수립하고 단계적으로 지역별, 어업별, 업종별 어선어업 기술의 이전사업을 실시한다. 어선어업기술 및 이전사업은 단순히 북한에 어선어업 기술을 이전하는 것이 아니라, 북한 어선어업의 구조를 개선하는 활동과 동시에 추진되어야 한다. 북한 어선원에 대한 교육은 국내 어선어업 전문가를 북한에 파견하여 현지 어업전문가와 기술자에게 어업기술을 이전하는 형식으로 추진한다.

셋째, 북한 선원의 국내 어선 승선은 어선원의 고령화와 내국인 어선원 공급 부족 문제를 해소하고 언어가 동일한 북한 선원을 국내 어선에 승선시킴으로써 작업 효율성을 제고하는 것을 목적으로 한다. 수협중앙회(2019)에 의하면 국내 외국인 선원의 수는 2007년 1,740명에서 2014년에는 3.805명으로 증가했으며, 2018년에는 3,413명으로 나타났다¹⁴⁾. 북한 어선원의 국내 어선 승선은 국내 어선어업에서 필요로 하는 외국인 어선원의 수요를 대체하는 것이기 때문에, 국내 어선원의 일자리와 관계가 없다. 북한 선원의 국내 어선 승선은 국내 연안어선이 아니라 러시아 수역에서 조업하는 근해어선을 대상으로 실시하고 향후에 승선 대상을 확대하는 방향으로 추진해야 한다.

11) 중국 어선의 북한 동해 수역 입어료는 연간 척당 3(2014년 기준)~4만 달러(2015년 기준)로 알려져 있다(강원도 환동해본부, 2016).
12) 북한산 수산물의 국내 반입은 북한 수산업의 안정적인 판로 확보라는 효과를 기대할 수 있다.
13) 북한의 내수면양식 어종은 메기, 잉어, 숭어, 무지개송어 등 20여 종이며, 이 중에서 메기양식에 주력하고 있다. 메기 양식은 평양메기공장, 삼천메기공장, 5월 9일 메기공장 등에서 운영하고 있다(좌민석, 2018).

4) 북한 수산업 투자사업

북한 수산업 투자사업은 북한 수산업 생산기반 및 가공산업 기반 조성을 목적으로 한다. 주요 사업으로는 양식시설 및 사료 지원 , 수산물 가공시설 지원 및 기술 이전, 어업 기자재 지원 등이다. 최재선(2018)에 의하면 최근 북한에서 수산업 발전과 관련하여 강조되고 있는 부문은 어선 건조와 어선 수리능력 제고, 과학적인 어로활동, 양식어업의 활성화 등으로 나타났다.

첫째, 양식시설 및 사료 지원은 북한의 수산업 기반 중 가장 취약한 분야인 양식분야의 생산기반 조성을 목적으로 한다. 북한은 어선어업 기반이 취약하여 연안어업 어획량 감소를 만회하고 수산업 생산량을 늘리기 위해 양식업에 집중하고 있다. 남북공동관리를 전제로 북한지역에 양식장을 조성하고 양식기술과 사료생산시설을 조성한다. 이를 통해 북한지역에서 추진되고 있는 중국 자본의 양식업 진출을 저지하고, 국내 양식기술을 북한 수산양식업의 표준기술로 정착시킬 수 있다. FAO(2017)에서도 북한의 수산물 양식산업 육성을 위한 5개년 종합계획 수립을 추진하고 북한의 양식 기술 역량과 기반시설을 개선하여 북한의 식량문제를 해결하려는 시도를 하고 있다¹⁵⁾. 북한 양식산업에 대한 투자는 북한의 필요와 남한의 수요에 따른 이해관계가 맞는 사업분야라고 할 수 있다.

둘째, 수산물 가공시설 지원 및 기술 이전은 수산물 가공시설과 보관시설의 확충으로 북한 수산물의 부가가치를 높이고, 북한산 수산물의 국내 반입을 용이하게 하는 것을 목적으로 한다. 북한은 도로, 철도, 공항, 항만 등 기본적인 교통 인프라와 냉동창고 및 가공공장 등 수산물 보관ㆍ가공시설이 부족하여 어획된 수산물을 소비지까지 원활하게 수송하는 것이 매우 어렵다. 향후 북한산 수산물을 안전하고 원활하게 국내로 반입하기 위해서는 원물수산물이 아닌 가공수산물의 형태로 반입되어야 한다. 북한의 수산물 가공시설에 대한 지원은 열악한 북한의 수산물 가공시설과 유통시설을 개선하여 국내로 반입되는 북한산 수산물의 식품안전성을 확보함과 동시에 이를 통한 남북 간 수산물 가공산업과 수산물 유통업의 표준화를 도모할 수 있다는 장점을 지니고 있다.

셋째, 어업 기자재 지원사업은 중국산 기자재의 시장 점유율이 90%에 달하는 북한 수산업 기자재사업의 구조 개선을 목적으로 한다. 북한 수산업은 어선어업을 수행하기 위한 기자재의 부족으로 정상적인 조업활동이 이루어지지 않고 있다. 어업 기자제의 자체 생산 능력도 부족해 대부분을 중국에서 수입하고 있는 것으로 알려지고 있다. 이러한 북한 수산업의 구조적인 문제를 해결하기 위해 어업 기자재 지원사업의 추진이 필요하다. 북한 수역의 남한 어선의 입어를 조건으로 북한에 어업 기자재를 지원하고 장기적으로는 북한 지역에 어업 기자재 생산시설 건립을 지원하는 것이 바람직하다.

14) 외국인선원제도를 통해 입국한 외국인 선원으로 20톤 이상 선박에 승선한다.
15) FAO는 북한 양식산업 분야에서 인프라와 기술 역량을 구축하기 위해 5년 개발계획(2017-2022)과 3,400만 달러의 투자제안서를 준비했다고 밝혔다.(FAO,2017) 

북한 수산업 투자사업의 대상지는 북한에 설치된 경제개발구와 경제특구를 활용한다. 2017년 말 기준으로 북한에는 김정일 위원장과 김정은 위원장 집권시기에 각각 지정한 5개의 국제 경제특구¹⁶⁾와 22개의 중앙급 및 지방급 경제개발구가 있다. 북한 경제특구는 1999년 라선 경제무역지대법, 2002년 신의주 행정구 특별법 등 개별적 특별법에 의해 지정되었다. 경제개발구는 2013년 5월에 제정된 경제개발구법에 따라 지역 균형발전과 지역 경제 활성화 차원에서 1도(道) 1구(區) 원칙에 입각해 지정되었다(최재선, 2018). 북한 수산업 투자사업 추진이 가능한 지역은 남포시의 와우도 수출가공구와 진도 수출가공구, 황해남도의 강령녹색시범구, 강원도의 현동 공업개발구, 함경남도의 흥남 공업개발구와 북청농업개발구, 함경북도의 청진 경제개발구, 어랑농업개발구, 경원경제개발구 등 9개소의 경제개발구와 경제특구인 라선 경제무역지대를 포함하여 10개소이다.

16) 5개 경제특구는 개성공업지구, 원산ㆍ금강산 국제 관광지대, 황금평ㆍ위화도 경제지대, 라선 경제무역지대, 신의주 국제 경제지대 등이다.

2. 대북제재에 대응한 단계적 추진

남북수산협력을 추진하기 위해서는 남북 간 신뢰회복과 상호교류에 대한 강한 의지가 중요한 요소이지만, 국제사회의 대북재제가 완화 또는 해제되는 것이 선행되어야 한다. 현재와 같이 국제사회의 대북제재가 유효한 상황에서 우리나라가 독자적으로 남북수산협력사업을 추진한다면 한반도 평화를 위한 우리나라의 노력을 국제사회에서 인정받지 못하는 상황에 처하게 된다. 따라서 수산부문을 포함하여 모든 종류의 남북협력사업은 국제사회의 대북제제 수준을 고려하여 추진할 수밖에 없는 한계를 지니고 있다.

국제사회의 대북제재의 핵심적인 내용은 북한이 핵실험 또는 미사일 개발에 필요한 현금과 자원이 북한으로 유입되는 것을 차단하는 것이다. 이로 인해 북한과 협력사업 추진시 북한으로 현금, 기자재, 부품, 원료 등 유ㆍ무형의 자원 및 지식의 제공이 금지되어 있다. 국제사회의 대북제재 단계에 따른 남북수산협력사업은 현재 대북제재 유지시, 북한과 상업거래 금지 해제시, 북한과 포괄적 경제협력사업 금지 해제시 등으로 구분하여 추진하는 것이 바람직하다.

첫째, 현재 대북제재가 유지될 경우에는 북한에 현금 및 자원을 제공하지 않는 수준에서의 공동사업 추진이 가능하다. 

이 경우에는 북한 해역 수산자원 조사사업, 북한의 수산자원 조성사업, 중국어선의 불법조업에 대한 공동 단속, 동·서해 남북공동어로구역 운영 등을 중심으로 사업 추진이 가능하다. 북한 해역 수산자원 조사사업은 우리나라에서 조사선과 조사 인력이 직접 북한해역에 진입하여 조사해야 하며, 북한 수산자원 조성사업도 북한에게 수산자원 조성에 필요한 자금과 기자재를 제공하는 것이 아니라 북한이 조성하기를 원하는 수산자원을 우리나라가 직접 조성사업을 수행하는 방식으로 추진되어야 한다.

둘째, 북한과 상업거래 금지 해제시에는 북한과 단순한 형태의 상업거래는 가능하게 된다. 가장 대표적인 것이 북한의 노동력을 이용하거나 북한의 수산물을 국내로 반입하는 형태이다. 이 경우에는 북한으로 현금은 유입되지만 현금 이외의 자원은 유입되지 않는다. 북한과 상업거래가 가능하게 되면 추진할 수 있는 수산협력사업은 북한 선원의 국내 어선 승선, 동해 북한수역 입어사업, 북한 수산물의 국내 반입이다. 이러한 단순한 상업거래는 북한의 입장에서도 자신들의 체제에 미치는 영향을 최소화 하면서 자신들이 필요로 하는 현금을 확보할 수 있는 사업이다.

셋째, 북한과 포괄적 경제협력사업 금지 해제시에는 모든 형태의 남북수산협력사업의 추진이 가능하다. 이 단계에서는 북한과 단순한 상업거래를 넘어서 북한에 직접투자와 지식 제공이 가능하게 된다. 이 단계에서 추진할 수 있는 사업으로는 양식시설 및 사료 지원, 수산물 가공시설 지원 및 기술 이전, 어업 기자재 지원, 북한 수산양식 기술자 연수, 어선어업 기술 이전 및 어선원 교육 등이 있다.

Ⅵ. 결 론

북한이 경제적 어려움과 식량부족 문제를 해결하기 위해서는 개혁ㆍ개방정책을 추진해야 하지만 이를 추진하지 못하는 가장 큰 원인은 개혁ㆍ개방시 북한의 체제가 위협받을 수 있다는 두려움 때문이다. 북한이 지속적인 개혁ㆍ개방을 추진하기 위해서는 자신들의 체제유지에 상대적으로 위협이 약한 부문을 중심으로 남북협력사업을 추진하여 개방정책의 효과를 경험할 필요가 있다. 수산업 협력사업은 북한의 입장에서 체제유지에 큰 위협이 되지 않으면서도 식량문제를 해결할 수 있는 장점이 있는 분야이다.

본 연구에서는 남북수산협력사업을 북한 수산업 기반 조성사업, 수산업 협력사업, 인적 교류사업, 북한 수산업 투자사업 등 4가지 카테고리로 구분하고 12가지 추진과제를 제시했다. 첫째, 북한 수산업 기반 조성사업은 북한 해역 수산자원 조사사업, 북한의 수산자원 조성사업, 중국 어선의 불법조업 공동 단속 등으로 구성되어 있다. 둘째, 수산업 협력 사업은 동·서해 남북공동어로구역 운영, 동해 북한수역 입어 사업, 북한 수산물의 국내 반입 등 이다. 셋째, 인적 교류사업은 북한 수산양식 기술자 연수, 어선어업 기술 이전 및 어선원 교육, 북한 선원의 국내 어선 승선 등이다. 넷째, 북한 수산업 투자사업은 양식시설 및 사료 지원, 수산물 가공시설 지원 및 기술 이전, 어업 기자재 지원 등이다.

그러나 현재 국제사회의 대북제재가 유지되고 있는 상황에서 앞에서 제시한 남북수산협력방안을 정상적으로 추진하는 것은 사실상 불가능하다. 대북제재의 존재를 인정하고 대북제재의 수준이 변화되는 상황을 기초로 각 단계별 사업추진이 현실적이다. 국제사회의 대북제재 단계에 따른 남북수산협력사업은 현재 대북제재 유지시, 북한과 상업거래 금지 해제시, 북한과 포괄적 경제협력사업 금지 해제시 등으로 구분하여 추진하는 것이 바람직하다.

첫째, 현재 대북제재가 유지될 경우에는 북한에 현금 및 자원을 제공하지 않는 수준에서 가능한 북한 해역 수산자원 조사사업, 북한의 수산자원 조성사업, 중국어선의 불법조업에 대한 공동 단속, 동ㆍ서해 남북공동어로구역 운영 등을 추진한다. 둘째, 북한과 상업거래 금지 해제시에는 북한 선원의 국내 어선 승선, 동해 북한수역 입어사업, 북한 수산물의 국내 반입을 추진한다. 셋째, 북한과 포괄적 경제협력사업 금지 해제시에는 모든 형태의 남북수산협력사업의 추진이 가능하며, 양식시설 및 사료 지원, 수산물 가공시설 지원 및 기술 이전, 어업 기자재 지원, 북한 수산양식 기술자 연수, 어선어업 기술 이전 및 어선원 교육 등을 추진한다.

한반도의 항구적인 평화정착과 궁극적인 목표인 통일 대한민국을 위해서는 독일의 통일과정에서 시사점을 얻을 수 있다. 동ㆍ서독이 통일하는 과정에서 지속적으로 추진되어 왔던 것이 민간교류를 통한 상호 신뢰회복 및 유지활동이었다. 남북 간 상호 신뢰회복을 위해서는 정치적인 변화와 관계없이 만간부문에서의 지속적인 교류사업이 매우 중요하다. 남북수산협력사업은 가장 기초적인 부문에서 지속적으로 추진할 수 있는 민간교류사업이다.

본 연구에서 제시된 남북수산협력사업의 추진과제들은 우리나라 수산업의 관점에서 북한과 협력사업을 추진할 수 있을 것으로 판단되는 내용들이다. 이는 북한 수산업의 현황과 북한 수산당국이 필요로 하는 것이 무엇인지에 대한 정보가 부족하기 때문이다. 향후 북한과 관계개선이 이루어지고 북한 수산업에 대한 자료 접근성이 개선된 이후에 보다 실질적이고 현실적인 남북수산협력사업에 대한 연구가 진행될 필요가 있다.