Ⅰ. 서 론

1996년에 IUU 남극해양생물자원보존위원회에서 어획쿼타를 초과하여 불법 어획되었다고 보고되어 논의된 것에서부터 IUU 어업 방지를 위한 국제사회 및 관련 국제기구의 다각적인 노력이 진행되고 있다. 최근까지도 우리나라는 국제사회로부터 IUU 어업의 근절 의지에 대한 많은 문제점을 지적받고 있었다. 이미 국제사회로부터 우리나라가 ‘IUU 가담 국가’ 또는 ‘비협력적 제3국’으로 지정되어, 국가 이미지 실추와 함께 수산물 수출 및 항만 이용에 상당한 어려움이 있었던 것이 사실이다.

관련기관과 수산기업의 노력으로 우리나라는 IUU 어업에 대한 법적 제재 강화 및 후속조치의 철저 한 이행 등을 통하여 국제사회로부터의 어느 정도 신뢰 회복이 되어 최근 2020년 1월에 와서야 비협 력국에서 벗어나게 된 것은 다행이다. 다만, 예비 IUU 어업국 지정 125일만에 불명예에서 벗어나 미 국의 시장 제재조치 우려를 해소하고, 책임 있는 조업국으로서 국가 위상도 다시 회복하게 되어 불명 예국에서 벗어났다고 하여 완전히 기본적인 문제점이 해소되었다고는 할 수 없다. 우리나라 IUU 어업 의 실태가 향후 언제라도 다시 ‘비협력적 제3국’으로 지정될 수 있는 여지를 남기고 있는 바, 우리나 라 IUU 어업 관련 법제의 문제점을 면밀히 살펴보고 그 실효성이 있도록 개선방안 마련이 필요한 시 점에 있다. 따라서 이 논문에서는 현재까지 성행하고 있었던 IUU 어업의 실태와 IUU 어업 규제를 위 한 국제적 규범과 주요 국가들의 국내법을 검토한 후, 이를 바탕으로 우리나라 국내법 내용과 한계를 파악하여 향후 이에 대한 법제적 개선방안을 제시한다.

1996년에 CCAMLR1) 수역의 이빨고기(Tooth Fish) 어획쿼타를 초과하여 불법 어획되었다고 보고되 어 논의된 것이 국제적으로 IUU 어업방지를 위한 노력의 직접적인 시초라고 할 수 있다. 이와 관련 제23차 FAO 수산위원회(1999.2)에서 IUU 어업방지를 위한 국제행동계획 개발 필요성이 제기되었으며, 이어 FAO 각료회의(1999. 3)에서 국제행동계획을 만들 것을 선언하였다. 그 이후 FAO 제24차 수산위 원회(2001. 3. 2)에서 “불법ㆍ비보고ㆍ비규제 어업을 예방ㆍ방지ㆍ근절하기 위한 국제행동계획(IPOA-IUU)”이 채택되었다.

동 국제행동계획은 지역수산기구 관할수역 및 공해상에서 이루어지고 있는 조업선뿐만 아니라, 연 안국의 EEZ 내에서 이루어지고 있는 연근해어업까지 포괄적으로 국제사회적 차원의 불법ㆍ비보고ㆍ 비규제 어업을 규제ㆍ근절하기 위한 협력의 근거를 마련하기 위하여 성립된 것이라고 볼 수 있다.

이러한 IUU 어업 방지계획의 등장은 IUU 어업으로 인하여 지구전체에 걸쳐서 자원관리가 불가능 해지고 있으며, 어족자원의 고갈이 심화되고 있다는 인식에 따른 것이다. 이것은 다시 말하면, 국제사 회가 불법(illegal) 어업뿐 아니라 비보고(unreported), 비규제(unregulated) 어업도 불법어업과 마찬가지 로 자원의 지속적 이용에 장애를 초래하고 있으며, 따라서 비보고ㆍ비규제 어업도 불법어업과 마찬가 지로 타도의 대상으로 인식하였다는 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다.

동 국제행동계획 자체가 구속력을 가지는 조약은 아니나, 하나의 법률적 문건으로서 각국은 이 국 제행동계획에 따라 IUU 어업과 관련한 자국의 국내법을 제정 또는 개정할 것을 요구하고 있다. 우리 나라의 경우, 원양어선에 의한 공해상 및 지역수산기구 관할수역, 연안국 EEZ 수역에서의 불법어업, 연근해 수역에서의 우리어선에 의한 불법어업, 그리고 우리나라 EEZ 수역에서 외국어선에 의한 불법 어업이 근절되지 않고 있는 상황에서 우리나라의 제도나 시행상의 시스템이 완벽하다고 말하기는 어 려운 실정이다.

IUU 어업 방지를 위한 국제적 규범 관련 선행연구를 살펴보면, 김선표 외(2001)의 연구에서는 불법 ㆍ비보고ㆍ비규제(IUU)어업 근절을 위한 국제행동계획과 국제이행방안을 연구대상으로 하였지만, IUU 어업에 대한 우리나라의 대응방안은 이광남 외(2003)의 연구에서 국제적 규제 동향에 따른 우리 나라의 어업강대국의 지위 유지를 위한 최초로 대처방안을 연구하였다. 이우도 외(2015)에서는 우리나 라에 한하여 수산법제의 문제점과 개선방안 연구가 있었다. 하봉수(2017)의 우리나라 원양어선의 IUU 에 관한 연구에서는 우리나라 원양어선의 실정과 목적에 맞게^「원양산업발전법_」을 개정하여야 함을 주장하였다. 최근, 문규은(2018)의 연구에서는 우리나라의 북극해 활동에 국한되고, 강문경(2019)의 연 구에서는 대만의 원양불법어업(IUU)에 관한 법제 연구가 있지만, 이는 중국과 대만에 국한되고 국제 적 규범과 우리나라의 구체적인 법제의 연구는 없었다. 따라서 본 논문에서는 법학적 측면에서 국제 규범의 정립은 여러 국가 간의 IUU 어업에 대한 공통적용 국제규범과 이를 우리나라에 적용할 경우 그 구체적인 방안을 기존 연구에 추가하여 살펴보고자 한다. 이에 본 논문은 위 연구 성과를 기초로 국내 법제의 개선방안을 구체적으로 제시함에 본 논문의 의의가 있다고 본다.

이러한 상황을 감안하여 동 국제행동계획에서 규정하고 있는 IUU 어업의 개념과 우리나라의 원양 및 연근해어업에서의 IUU 어업의 실태를 살펴보고, 그 다음 동 국제행동계획 및 국제수산기구와 주요 IUU 어업 규제 국가들의 규제 내용을 중심으로 우리나라의 이행 상황을 분석하였으며, 이를 기초로 IUU 어업방지를 위한 국제적 규범에 대하여 IUU 어업 방지를 위한 우리나라 관련법제의 개선 및 대 응방안을 모색하였다(이광남 외, 2003).

Ⅱ. IUU 어업의 개념 및 우리나라 어업실태

1. IUU 어업 개념의 기원

IUU 어업이란 용어는 1996년에 처음으로 사용되어, 1997년 CCAMLR의 회의에서는 기구 관할 수 역에서 기구의 보존, 관리 조치에 반하는 어업활동이 만연해 있음을 지적하기 위하여 “결의 적용 수 역에서 불법ㆍ비보고 및 비규제 어업”이라는 표현을 최초로 사용하였다.

‘IUU 어업’이란^「Illegal, Unreported and Unregulated_」의 약자로, 불법ㆍ비보고ㆍ비규제어업을 뜻하는 바, FAO 이사회(2001년)에서 채택된 ‘불법ㆍ비보고ㆍ비규제 어업의 예방ㆍ저지 및 근절을 위한 국제 행동계획(IPOA-IUU; International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)’에서 구체화되었다. 또한 CCAMLR는 ‘비규제’ 어업이라는 표현을 사용하였 으며, 1997년 회의에서는 IUU 어업에 대한 법적 정의를 갖추지 못했다. 이후 1999년 유엔 사무총장 의 보고서2), 유엔 총회 결의 제54/32호3) 등에서도 IUU 어업이 거론되었지만 명확한 개념은 정의되지 않았다(김민상 외, 2021).

2. IUU 어업의 정의

IPOA-IUU라는 연성법 문서에서 처음 규정된 IUU 어업의 개념 정의는 법적 구속력이 있는 문서로 확산되고 있는 바, 최근 일반적인 법적 개념으로 인정되고 있는 추세이다.

1) 국제법상 정의

IUU 어업 개념 요소는 불법ㆍ비보고ㆍ비규제 어업인 바, 각각 어느 한 가지에 속하는 어업행위이 더라도 IUU 어업에 포함한다(IPOA-IUU 3항).

2) 국내법상 정의

우리나라도 IPOA-IUU가 사용하는 정의를 준용하고 있다(원양산업발전법 제2조).

3. 우리나라 IUU 어업의 실태

1) 우리나라 IUU 어업 실태

2001년 FAO COFI(수산위원회)에서 IUU 어업을 취급할 IPOA-IUU(국제행동계획)을 마련, 2005년도 국내 국가행동계획을 수립한 이후, 우리나라 IUU 어업은 2008년 CCAMLR 수역의 High CPUE건 발 생, 2011년 기니비사우 및 2013년 기니 수역에서 불법전재 등 크게 증가하였지만, 이후 효과적인 IUU 어업 관리를 통해 2014년에 감소 추세를 나타내고 있다.

우리나라는 2011년과 2012년 IUU 어업으로 인해 2013년에 불법 어업국으로 지정되어 2015년에 해 제되었다가, 2015년 이후 2020년까지 IUU 어업이 매년 감소하였는 바, 2015년 IUU 어업은 15건이지 만 그 중 폐업 미신고가 13건이 포함되어 여전히 감소 추세에 있다. 최근, 우리나라는 2017년 IUU 어업으로 인해 2019년에 불법어업국으로 지정되었다가 2020년에 해제되었다5). 그 이후 현재까지 불법 어업국 지정이 되지 않고 있다는 사실은 고무적이다.

2) 우리나라 IUU 어업 및 조치 사례

(1) 어획물 및 어획물 찌꺼기 해상투기

2013/2014어기 CCAMLR 수역에서 조업 중인 선망선 선원들이 제품, 어분 생산 후 남은 어획물 찌 꺼기의 해상 투기행위 증거자료가 포착되어, CCMLR 보존조치 26-01 제8항6) 위반과 조업 실적 보고 시 폐기량 미보고가 지적되었다(김민상 외, 2021).

(2) High CPUE

2008~2011년 3년의 어기 동안 CCAMLR 및 회원국 중 한국 어선의 CPUE7)가 다른 나라 선박보다 비정상적으로 높은 점이 지적되었고, 2013년도에 미국은 우리나라가 동 선박의 IUU 어업에 대한 제 재조치 미흡을 이유로 예비 IUU 어업국으로 지정하였다.

(3) 허위보고

(4) 조업금지 수역 내 조업

(5) 무허가 조업

시에라리온 수역에서 EEZ 입어 미신고, 옵서버 미승선, AIS(선박자동식별장치, Auto Identification System) 고의 미작동 등 무허가 조업이 적발되었다.

(6) 옵서버 관련 언어폭력 및 성추행

2014년 5월~6월 동안 ICCAT 관할수역에서 조업 중이던 선망어선의 승선원들이 동승하여 조사업무를 수행하던 국제 옵서버에게 언어적 폭력을 가함에 대해 옵서버의 임무 수행 방해 행위가 발각되었다.

Ⅲ. IUU 어업 방지를 위한 국제적 규범

1. FAO의 IUU 어업 규제를 위한 IPOA

전술한 바와 같이, 국제식량농업기구(FAO) 제24차 수산위원회는 2001년 3월 1일. IPOA를 총의로 채택하였다8).

위 IUU 어업 규제를 위한 IPOA가 규제의 대상으로 삼고 있는 것은 연안어업, 근해어업 또는 원양 어업을 불문하고 불법어업뿐만 아니라 비보고, 비규제 어업도 그 규제대상으로 하고 불법어업과 구분 없이 규제의 대상이 되었다.

IPOA는 IUU 어업 규제를 목적으로 기국(Flag State; 旗國)의 자국 어선에 대한 책임과 외국어선에 대한 연안국의 권한을 강화하는 한편, 공해상에서의 전통적인 기국주의에 제한을 가하고, 항만국 및 지역수산기구의 권한을 강화하고 있다. 이에 따라 원양어업국가인 우리나라는 IPOA에 의해 어업활동 의 위축이 불가피한 실정이다. 그러므로 우리나라도 IPOA의 내용을 면밀히 분석하고 대응방안을 수 립하는 작업이 필요한 것은 사실이다.

IPOA에서 요구하고 있는 사항들을 이행하기 위해서는 관련 법령의 개정 및 제도 개선이 이루어져 야 하나, 이러한 개선작업은 상당한 국가적인 작업으로서 계속적으로 많은 시간과 노력이 요구된다. 따라서 우리나라는 계속적으로 국내이행방안을 수시로 마련한 후 그에 따라 법령 개정 및 제도 개선 등 후속 조치를 취함으로써 주요 수산국으로서의 책임과 의무를 다하면서 IPOA의 불이행에 따른 불 이익을 최대한 방지하고 있는 것이다(김선표 외, 2001).

2. 국제수산기구의 IUU 어업 규제

우리나라의 IUU 어업 방지를 위한 구체적인 법규는^「국제수산기구의 어업규제사항 이행에 관한 고 시_」로서, 이 고시는^「원양산업발전법_」제13조에 따라 국제수산기구의 보존관리조치에 대한 결의사항, 공해어업과 관련된 국제기준 및 해외수역 조업어선의 준수사항 이행을 위하여 필요한 사항을 규정함으 로써 국제협약의 준수와 연안국의 어업규제에 효율적으로 대처함을 목적으로(제1조),^「원양산업발전법_」 에 따른 원양 어업허가를 받은 자에 대하여 적용하고 있다(제2조). 따라서 원양 어업허가를 받은 자는 우리나라가 가입한 국제수산기구 <표 2>의 결의 및 준수 사항에 대하여 IUU 어업 규제를 받는다. 동 고시에서 규제하고 있는 내용은 다랑어 및 황새치 어획제한(제3조 및 제4조), 상어류 등 어획증명서 발 급(제5조), 재검토 기한(제6조)이며, 보고 서식은 이빨고기(Dissostichus, spp.), 어획증명서 등이다.

3. 우리나라 IUU 어업에 대한 규제 국가

최근 우리나라 IUU 어업에 대한 규제 국가는 미국, EU 및 러시아로서, 해당 국가들의 규제 근거법 령과 규제내용에 대하여 살펴본다.

1) 미국

미국은 자국 수산법의 기본법이라고 할 수 있는^「매그너슨-스티븐 어업 보존 및 관리법(Magnuson-Stevens Fishery Conservati on and Managemenr Act, 이하, ‘MSA’라 한다, 2007)에 따라 상무부로 하여금 지 난 2년간 IUU 어업에 가담한 것으로 파악되는 국가들의 목록을 작성, 상무부로 하여금 미 의회에 제 출토록 하고 있다. 그러나 동 법에는 리스트 제출 후 관계국과 IUU 문제에 대해 지속 협의토록 하고 있고, 이러한 협의 결과에 따라 ‘15년 해당국의 IUU 규제 이행 여부를 최종 판단토록 하고 있다.

NOAA(미국 해양대기청; National Oceanic and Atmospheric Administration)가 제정한 수산물수입감 시 프로그램(Seafood Import Monitoring Program)에 관한 시행규칙이 2017년 1월 9일 발효되었는 바, 그 내용은 다음과 같다.

불법조업(IUU) 및 원산지세탁(fish fraud)에 관한 감시를 강화하는 내용의 동 규정은 2018년 1월 1 일부터 미국 내 수산물 수입자에게 수산물의 어획부터 수입에 이르는 전 과정에 대한 정보를 보관ㆍ 제출하게 함으로써, 국내 수출자들에게도 추가적인 부담으로 작용하고 있다9).

최종규정은 불법조업 및 원산지세탁에 취약한 수산물/수산식품을 선정하고, 이러한 대상수산물을 수 입할 때 허가ㆍ보고ㆍ기록물보관 의무를 강화하고 있다.

미국 수산청은 원산지 관련 규정을 포함해 기존 대미수출과 관련된 규정을 준수해 온 업체라면 최 종규정 발효가 큰 부담으로 작용하지 않아야 한다는 입장이다. 하지만 최종규정의 발효로 인해 수산 청이 수산물의 유통경로를 역추적하기에 충분한 정보가 확보되지 않는 경우 해당 수산물의 수입을 거 절할 수 있는 여지가 생긴 만큼, 향후 수입자들은 환적, 가공업자, 보관시설, 유통업자 등을 포함, 생 산부터 최종 수출에 이르기까지 관련된 기관ㆍ시설의 정보를 수출자에 요구할 것을 내용으로 하므로 이에 대한 대비가 반드시 필요하다10).

미국의 우리나라 IUU 어업의 규제사례가 발생한 사건 개요 및 구체적인 내용은 다음과 같다.

먼저 사견개요를 살펴보면, 2019년 9월 19일 미국이 우리나라에 취했던 예비 IUU 어업국 지정조치 가 해제되었다. 정부는 2020년 1월 21일(미국 현지시각) 미국 해양대기청[NOAA]이^「예비적격증명서 [Preliminary Positive Certification Determination]_」를 발급함으로써 예비 IUU 어업국 지정 125일 만에 불명예에서 벗어나 미국의 시장 제재조치 우려를 해소하고, 책임 있는 조업국으로서 국가 위상도 다 시 회복하게 되었다.

구체적인 내용을 살펴보면, 2017년 12월 우리나라 원양선박 2척이 남극수역 어장폐쇄 통보에도 불 구하고 조업하여 남극해양생물자원보존위원회[CCAMLR] 보존조치를 위반한 사유로 미국은 2019년 9 월 자국 의회에 보고하는^「2019년 국제어업관리 개선보고서_」를 통해 우리나라를 예비 IUU 어업국으 로 지정하였다. 당시 미국은 우리나라^「원양산업발전법_」상의 벌금형으로는 불법어업으로 획득한 경 제적 이득을 박탈하는 것이 충분하지 않아 불법어업 억제력이 미흡하다고 의회에 보고하였고, 이에 해양수산부는 2019년 미국과의 협의를 통해 과징금 제도를 신설하는 내용으로^「원양산업발전법_」을 개정하여, 통상적으로 예비 IUU 어업국 지정 후 2년 후에 취해지는 해제를 이례적으로 조기에 결정 하기로 합의하였고, 정부와 국회는 법안상정 후 4개월 만에^「원양산업발전법_」개정 완료[상임위 상정 (2019.7.11.)→본회의가결(2019.10.31.)→국무회의 통과(2019.11.19.)→공포(2019.11.26.)]하였다.

정부는 미국 무역대표부(USTR)의 요청에 따라, 2019년 10월 외교부, 산업통상자원부, 해양수산부 합동으로 미국 무역대표부와 ‘한미 자유무역협정[FTA] 환경협의’를 서울에서 개최하여, 우리의 불법어 업 근절 노력을 충분히 설명하였으며, 미국 해양대기청 및 국무부 당국자와 양자협의를 추가적으로 진행하였다. 이후 미국은 개정된^「원양산업발전법_」이 불법어업을 효과적으로 통제할 수 있는지 여부 를 검토, 2020년 1월 예비 적격증명서를 발급하였다. 정부는 연내에 과징금 부과기준과 절차 등을 담 은^「원양산업발전법_」시행령 개정을 완료, 불법어업 근절 등을 위하여 2019년 제안한 한미 수산협력 협의회 구성을 미국측과 논의하였다.

정부는 IUU 어업 근절을 통해 수산자원의 지속가능성을 확보하는 것은 국제사회가 직면한 중요한 과제로서, 다시는 IUU 어업으로 인해 국제사회의 불신과 국민들의 우려가 생기지 않도록 업계, 시민 단체와 함께 불법어업 재발 방지에 최선의 노력을 경주함과 동시에, 미국측에 의한 당시 예비 IUU 어업국 지정 조기해제 조치는 우리 국회의 초당적 협력에 따른 신속한 원양산업발전법 개정을 통한 법적 대응기반 강화와 그간 외교부, 산업통상자원부, 해양수산부가 각 분야별 협의 채널을 통해 우리 측의 강력한 IUU 어업 근절 의지를 충분히 설명한 결과이며, 무엇보다 전통적인 한-미 동맹의 상호신 뢰관계에 기인한 것으로 평가하였다(외교부, 2020).

2) EU

미국이 국내수산규범 기본법이라고 할 수 있는 Magnuson-Stevense법 틀 안에 IUU 어업 규제를 위 한 유자망수정법 및 시행령, 그리고 공해유자망어업 모라토리움 보호법을 마련한데 반하여, EU는 독 자적인 IUU 통제법과 이행규칙을 마련하고 있다. EU는 IUU 규제 노력의 선도국가라고 할 수 있는 바, 2008년 9월 29일, IUU 어업 예방ㆍ방지ㆍ근절을 위한 공동체 법규인 COUNCIL REGULATION (EC) No 1005/ 2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent, deter and eliminated illegal, unreported and unregulated fishing, amending Regulations (EEC) No 2847/93, (EC) No 1936/2001 and (EC) No 601/2004 and repealing Relations(EC) No 1093/94 and (EC) No 1447/1999 [이하 ‘IUU 통제법’(IUU Regulation)이라 함]를 마련한 후, 2009년 구체적 이행규칙인 COMMISSION REGULATION (EC) No 1010/2009 of 22 October 2009 laying down detailed rules for the implementation of COUNCIL REG ULATION (EC) No 1005/2008 establishing a Community system to prevent, deter and eliminated illegal, unreported and unregulated fishing(이하 ‘IUU 이행규칙’이라 함)을 마련한 후 2010년부터 시행하고 있다(박원석 외, 2012). 그리고 지역수산관리기구(RFMOs)가 발급 하는 EC 어획증명서를 첨부할 것을 요구한다. 그 법적 근거는 EU IUU통제법(Council Regulation, EC 1005/2008)이다.

3) 러시아

^「대한민국 정부와 러시아연방 정부 간의 해양생물자원의 불법ㆍ비보고 및 비규제 어업 방지 협력 에 관한 협정_」에 대해서는 2009년 12월 1일 국무회의 심의를 거쳐, 2009년 12월 22일 서울에서 농 림수산식품부(현재의 해양수산부) 수산정책실장과 러시아연방 수산청부청장 간에 서명된 동 협정이 “조약 제2018호”로 2010년 7월 16일에 발효된 바, 그 주요내용은 다음과 같다.

위 협정에 따른 우리나라의 이행을 위한 고시인^「대한민국과 러시아연방 정부 간 IUU 어업 방지협 정 이행에 관한 고시_」(해양 수산부 제2017-82호) 에 의하면, 그 주요 규제 내용은 다음과 같다.

대한민국과 러시아 수역 내에서 어획된 해양생물자원의 교역에 필요한 세부사항을 규정함을 목적으 로 하여(제1조), IUU 어업이란, 협정 제1조에서 정한 불법, 비보고, 비규제로 이루어지는 어업활동을 말하며(제2조 제1호), “수역”, “해양생물자원”, “어선”, “어업활동”, “항만”, “교역” 등에 대한 정의를 규정하고 있다(동조 제2호 내지 7호). 그리고 담당기관 지정, 정보공유, 입항항만의 지정, 입항신청, 입 항협의, 입항제한 등, 하역결과 제출, 입항정보의 제공, 수출신고, 수출정보 제공, 결과 보고, 세부 실 시요령, 재검토기한을 규정하고 있다(제4조 내지 제16조).

4. 항만국조치협정

그간 국제사회는 IUU 어업을 근절하기 위해 많은 노력을 기울여 왔다. IUU 어업의 효과적인 통제 와 불법 어획물의 유통 방지를 위해서는 유통단계의 첫 시작점인 항구에서의 조치가 필요하다는 인식 하에, 2009년에는 전 세계 당사국이 ‘불법어업 근절을 위한 책임의 범위를 해당 선박의 국적국에서 해당선박이 입항하는 항만국으로 확대하여, 불법어업 의심선박에 대한 입항 전ㆍ후 검사를 통해 불법 어업 선박의 입항 및 항만 서비스 사용 등을 제한하는 조치’로서 ^｢항만국조치협정(2009. 11. 발효)_｣을 맺었다11). 우리나라는 2016년 1월 ^｢항만국조치협정_｣ 비준(가입)을 통해 IUU 어업의 근절 의지를 국제 사회에 적극적으로 표명하였고, 2014년 1월 제정한 ^｢수산물 적재 선박의 항만국 검색에 관한 고시_｣를 기반으로 어획물을 싣고 우리나라 항구에 입항하는 선박에 대한 항만국 검색12) 등을 추진하였다13).

5. 해양법상 IUU 어업 규제

상업적 조업의 99%가 이루어지고 있는 연안국의 배타적 경제수역 내 IUU 어업과 관련된 기국의 의무 및 책임과 관련하여 ‘유엔해양법협약’의 해석, 그리고 협약 이후 IUU 어업 규제에 관한 국제수 산규범의 발전상을 검토하여 보면, 국제해양법재판소(ITLOS)가 2015년 4월 2일자 권고적 의견에서 다 루었던 기국의 의무 및 책임 중 자국 선박이 IUU 어업에 종사하지 않도록 보장할 의무, 즉 ‘상당한 주의’(due diligence) 의무 내용이 그 중심을 이룬다.

기국의 국제의무 위반에 따른 국제책임의 경우, 상당한 주의의무 위반에 따른 책임 발생 요건, 편의 치적 문제, 회원국 대신 수산 분야에서 배타적 권한을 행사하는 EU의 국제책임이 규정되어 있다(김현 정, 2015).

Ⅳ. 우리나라 IUU 어업 방지 법제의 개선방안

1. 우리나라 IUU 어업 방지 법제의 문제점

1) 우리나라 예비 IUU 어업국 피지정 및 해제 추진경과(김민상 외, 2021)

(1) 우리나라의 IUU 어업국 피지정

우리나라는 2013년 미국을 시작으로 IUU 어업국으로 지정되기 시작하여, 같은 해 EU으로부터도 지정을 받았고, 2019년에도 미국으로부터 IUU 어업국으로 지정되어 2021년 지정 해제되었다.

(2) IUU 어업국 지정해제 노력

우리나라의 예비 IUU 어업국 지정에 대한 지정해제 노력은 미국의 ^｢원양산업발 전법_｣ 및 ^｢원양산 업발전법 시행규칙_｣개정(안)에 대한 의견 검토 등 해양수산부를 중심으로 있어 왔고 그 효과도 있었 다. 미국으로부터 송부받은 ^｢원양산업발전법_｣ 및 동법 시행규칙 개정(안)에 대한 검토 의견에 대해 우 리 정부는 법령 개정 취지와 사유, 앞으로의 일정에 등에 대한 상세한 설명을 기재하여 회신하였는 바, 그 효과가 있어 IUU 어업국 지정에서 해제될 수 있었다.

최근 2021년 6월 25일 해양수산부는 IUU 어업을 더욱 효과적으로 근절하고, ^｢항만국조치협정_｣을 실효성 있게 이행하기 위해 당일자 ^｢항만국조치협정 이행에 관한 고시_｣를 제정하고 즉시 시행하였다.

그동안의 경과 과정에서 우리나라가 2014년 1월 제정한 ^｢수산물 적재 선박의 항만국 검색에 관한 고시_｣는 입항신고 절차와 서류 등 행정 절차를 규정하는 데 치우쳐져 있고 ^｢항만국조치협정_｣에 명시 된 사항은 규정되어 있지 않아, 이를 반영한 항만국 검색 세부 규정을 마련하는 등 제도 개선의 필요 성이 지속적으로 제기되었다. 이에, 정부는 IUU 어업에 대한 조치를 강화하기 위해 ^｢항만국조치협정_｣ 에서 정하고 있는 내용을 적극 반영하고, 우리 국적 선박에 대한 추가 규율 등을 포함하는 ^｢항만국조 치협정 이행에 관한 고시_｣를 제정하여 시행하기로 하였다.

따라서 한층 더 강화된 제도를 계기로 불법어업에 대한 사전 예방 효과를 높이고, 불법ㆍ비보고ㆍ 비규제(IUU) 어업 근절에 대한 확고한 의지를 국제사회에 표명하여 우리나라의 위상을 높일 것으로 기대된다14).

2) 원양산업발전법상 IUU 어업에 대한 규제 체계

(1) 제정 목적

전술한 한ㆍ러협정 내용을 포함한 IUU 어업 방지에 관한 모법이라고 할 수 있는^「원양산업발전 법_」은 2007년 8월 3일 제정되어, 2008년 2월 4일부터 시행되고 있다. 수산업법과는 별도로 이 법을 제정하여 원양산업발전종합계획의 수립, 원양산업발전심의회의 설치, 원양산 업종합정보시스템의 구축 및 원양어업 관련 사업에 대한 지원 등에 관한 사항을 정함으로써 원양 산업의 지속가능한 발전과 책 임 있는 어업의 경영을 통하여 경쟁력을 강화하고 해외수산자원의 안정적 확보와 국제협력을 촉진하 여 국민경제에 이바지하려는 목적 하에 제정되었다15).

(2) 체계

^「원양산업발전법_」은 동법의 모법으로 하여 하나의 대통령령과 두 개의 부령 및 11개의 행정규칙 으로 구성되어 있다. 이와 별도로 조약의 성격인 국가 간 협정으로서^「대한민국 정부와 러시아연방 정부 간의 해양생물자원의 불법, 비보고 및 비규제 어업 방지 협력에 관한 협정_」과 하위법으로서 ^「대한민국과 러시아연방 정부간 IUU 어업 방지협정 이행에 관한 고시_」가 있다.

(3) 규정 내용

위에서 본 논문의 대상인 IUU 제3장 제3절에서 어업과 관련된 법령 및 규칙의 내용은 다음과 같다 (김규태, 2022).

3) IUU 어업 방지 법제의 문제점

우리나라의 해양수산분야의 법령은 해양수산부가 종전의 국토해양부와 해양수산부로 개편되었다가 다시 해양수산부로 변경됨에 따라 종전의 해양분야와 수산(어업)분야가 무차별적으로 통폐합됨으로써 방대할 뿐만 아니라 법령의 체계화는 매우 미흡한 실정이다. 이에 따라 해양수산 관련 법령의 전모를 제대로 이해하는 것은 매우 복잡하고 어렵게 되어 있는 것이 현실이다.

이러한 문제는 법치국가에서 집행을 하는 행정부의 공무원은 말할 것도 없고, 그 행정의 상대방인 수산경영주체로서 법인 및 단체 그리고 개인 사업자조차 법적 안정성을 이해하지 못함으로써 결국은 모든 국민들에게 간명한 법률서비스를 제공할 수 없게 되는 근원적인 이유가 됨은 명백하다고 할 것 이다(이우도, 2015).

본 논문의 주제와 관련 그 문제점을 도출을 위한 법 실효성의 측면을 살펴본다.

위 규칙들이 법으로서 IUU 어업 방지를 위한 목적으로 법의 실효성을 가질 수 있어야 한다18).

먼저, IUU 어업의 대상 어업인 원양어업(distant-water fishery)이란 우리나라 EEZ 이원의 바다, 즉 해외수역인 연안국의 EEZ 또는 공해에서 행해지는 어업활동을 말한다. 우리나라 수산업법 상으로는 해외수역을 조업구역으로 하는 어업을 원양어업이라 정의하였으며, 원양어업을 영위하고자 하는 자는 어선 또는 어구별로 정부의 허가를 받은 다음, 공해어업을 제외하고는 어장 관할국과 체결한 어업협 정 및 그 국가의 법령에 의거한 어업허가를 받아야 하므로 사실상 2중의 법 지배를 받게 되는 점이 본 논문의 단초가 된다(박원석 외, 2012).

그리고 2007년에 제정된^『원양산업발전법_』제2조에서는 원양어업을 대한민국 국민이 해외수역에서 단독 또는 외국인과 합작으로 수산동식물을 포획 채취하는 사업이라고 정의함으로써 원양어업의 범위 를 다소 확대하였다. 따라서 IUU 어업에 대한 우리나라의 규제에 관한 기본법이자 일반법인 원양산업 발전법이 최근[법률 제18429호, 2021.8.17. 시행 2022.2.18.]까지 제ㆍ개정된 과정에서 제ㆍ개정 이유 중 IUU 어업과 관련된 내용을 중심으로, IUU 어업 방지를 위한 국제적 규범과 우리나라 관련 법제의 문제점을 나열하고 절을 바꾸어 그 개선방안을 제시한다. 먼저, 현재까지 나타난 동법의 문제점은 다 음과 같다.

2. 우리나라 IUU 어업 방지 법제의 개선방안

IUU 어업 퇴치는 국제정책을 기준으로, 국내법의 강력한 집행으로부터 시작된다. IUU 어업을 효과 적으로 근절하기 위해서는 기국, 연안국, 항만국, 시장국 등 전 세계의 국가 모두가 각각 핵심적인 역 할을 맡아 개별적ㆍ구체적이고 종합적으로 접근해야 한다. 기국(旗國)은 자국 어선이 전 세계 어디에 있든 관련 법규를 준수하도록 할 1차적 책임이 있다19).

기국의 의무에 대하여 살펴보면, 기국에게는 자국 선박을 효과적으로 통제하는 데 반드시 필요한 국제적 의무가 있다. 이러한 의무는 다양한 국제협정과 문서에 명시되어 있고, 어업 활동에 대한 모니 터링 및 통제부터 선박에서 최소한의 노동 기준, 바다 오염 방지, 그리고 해상 안전에 이르는 여러 사 안들에 대한 내용을 포괄한다.

IUU 어업을 적발, 근절, 제거하는 데 필요한 기국의 의무와 기준을 확립하는 주요 국제적 협정20) 들은 다음 표와 같다.

이러한 기국의 책임을 완수하는 등 노력을 기울여 정부는 IUU 어업 방지를 위한 각종 국제규범 준 수하고, 국제수산전문인력을 육성할 것을 목표로 2013년 7월^『원양산업발전법_』을 다시 개정하였고, 이어서 2021년까지 10차례에 걸쳐 개정함으로써 IUU 어업 지정국에서 해제되는 등 그 목적을 일부 달성하였던 것은 사실이다. 이러한 과정에서 IUU 어업 국가 지정 또는 예비지정에서 적극적으로 벗어 나 노력의 일환으로 제ㆍ개정하였다.

최근 원양산업발전법을 개정하여 보다 더 IUU 어업 방지를 위한 확고한 법 규범 형성을 위해 2020년 11월 27일부터 시행하고 있다. 그 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다(법률 제16645호, 2019. 11. 26., 일부개정 내용 참조).

1) 개정이유

원양산업의 투명성을 강화하고, 원양어선의 안전관리를 강화하기 위하여 원양어선의 조업감시시스 템을 구축ㆍ운영하고, 안전관리지침을 수립ㆍ시행하도록 하는 법적 근거를 마련하는 한편, 원양어업자 등의 조업 관련 금지행위를 세분화하고, 무허가 원양어업자 등에 대한 과징금 부과 근거를 마련하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하려는 것이다.

2) 주요내용

이상에서 원양산업발전법의 개정 경과사항을 살펴보았는 바, 다음과 같이 개선방안을 제시한다(김규 태 외, 2022).

IUU 어업에 대한 국제적인 규제강화 추세에 따라 책임 있는 조업국으로서의 책무를 수행함이 타당 하다.

(1) 국가의 책무

IUU 어업 규제에 대한 국제적 표준을 이끌어낼 수 있는 제도적 장치들로서 기국, 연안국, 항만국 또는 시장국의 역할 규정으로 국제 협약과 조약, 그리고 각 기국의 조치들이 함께 작동함으로써, 지속 가능한 수산업의 환경을 유지함에 지대한 역할을 수 있을 것이다.

(2) 기국의 책무

기국(旗國)은 선박이 등록된 국가를 의미하는 바, 기국만이 공해상에서 자국 선박의 활동을 법적으 로 제한할 수 있다. 또한 기국은 모든 수역에서 선박의 등록과 노동 기준에서부터 안전기준에 이르기 까지 자국 선박을 독점적으로 통제할 권한을 가진다. 기국의 의무는 일련의 국제 조약, 법률 및 의정 서에 의해 규정된다. 그러나 기국이 불법어업에 대한 국제적 의무를 어떻게 이행하고 있는지 평가하 고, 국제법에 의해 상대적으로 느슨하게 규제되면서 법이 제대로 집행되지 않고 있는 부분을 보완하 도록 하는 새로운 기준이 필요하다.

(3) 항만국 조치 협정

2009년 제정된 ‘IUU 어업 방지, 근절, 억제를 위한 항만국조치협정(PSMA)’은 2016년에 발효되었 다. 이 조약은 최초로 항만국이 외국 국적 선박이 자국 항만에 양륙한 어획물을 어떻게 검증해야 하 는지에 대한 국제 규칙을 명문화하고 표준화하였다. 또한 이 조약은 불법어획물이 항구에 입항하는 시점에서부터 반입되는 것을 방지함으로써 불법어업에 대한 경제적 동기를 원천봉쇄한다.

불법 어획물이 양륙될 위험을 줄이기 위해 당장 취할 수 있는 몇 가지 단계적 조치가 있는 바, 여 기에는 국가들이 협력하여 정보를 공유하는 것, 규정을 강화하고자 PSMA 당사국이 지정한 상륙항을 공개적으로 확인하는 것, 수산업 관리 담당자들에게 필요한 교육을 실시하는 것, PSMA 조항을 실행 에 옮길 충분한 역량을 확보하는 것 등이 포함되어 있다.

(4) 케이프타운 협정

어업은 위험한 직종이다. 그럼에도 선박, 선원 및 승선 옵저버는 거의 모든 국제 해상 규정의 적용 을 받지 않는다. 어선과 어선원의 안전에 관한 국제기준으로서 1977년 토레몰리노스 국제협약과 1993 년 토레몰리노스 의정서를 거쳐 2012년 UN 해사기구(IMO)가 완화하여 채택한 ‘케이프타운 협약’이 아직 비준되지 않고 있다. 다국적 협약인 동 협약이 체결되면 어업 종사자들의 안전 기준을 전 세계 적으로 개선할 뿐만 아니라, 자국 어선이나 자국 해역에서 조업하는 어선이 선원 안전에 대한 의무를 다하고 어획물 양륙 작업이 안전하고 합법적으로 처리되도록 보장하는 데 도움이 될 강력한 도구를 제공할 것이다21). 케이프타운 협정은 선체 구조, 복원성, 기관, 구명설비 등 원양어선의 안전을 위한 요건들을 규정한 국제협정으로, 현재 프랑스, 독일, 스페인 등 16개국이 비준을 완료하였고, 우리나라 와 중국 등 33개국은 지난 2019년 비준에 참여하기로 서약하였다. 이에 따라 2022년 말에는 요건(이 규선 외, 2021)을 갖춰 발효될 것으로 예상된다.

2) 둘째, 국제수산협상 전문인력 육성ㆍ관리

원양어선은 현재 해기사의 부족으로 심각한 조업손실과 안전문제가 우려되는 상황에 직면해 있다. 실질적 주력세대인 25세에서 40대까지가 189명(13.5%)에 불과하다. 여기에 의무근무기간이 끝나면 대 부분 하선하는 승선근무 예비역을 제외한다면 더 심각한 상황인 것이다. 따라서 정부 수산협상력의 지원 강화를 위해 국제옵서버 및 해외자원확보 전문인력과, 협상력과 외국어 능력을 겸비한 국제옵서 버 및 해외자원 확보 전문인력 양성이 필요하다.

일반적으로 국제기구는 참석한 각국 대표들이 오랜 시간에 걸쳐 의견수렴 과정을 거친 뒤에 합의점 에 도달하였을 때에 비로소 관련의제를 채택하여 최종보고서를 작성하고 있는 바, 국제회의에 지속적 으로 참석한 사람이라야 동 의제에 대한 논의가 어떠한 과정을 거쳤는지 상세하게 알 수 있을 뿐만 아니라, 각 의제에 대한 배경과 역사, 현시점에서의 중요성 등을 깊이 파악할 수가 있다.

따라서 외국어(영어와 프랑스어), 해양법령 및 수산 관련 과학에 관한 전문지식뿐만 아니라 국재회의 가 논의되어온 이러한 과정을 알지 못하거나 의제의 성격을 제대로 파악하지 못한다면, 이에 합리적으 로 대응하기 곤란한 경우가 있다. 또한 국제수산기구에서 다루는 주요의제들은 수산자원의 생태 및 자 원량 평가, 어획능력 설정, 보존조치의 준수여부 확인 및 기타 여러 환경보전 문제로 대별할 수 있다.

따라서 관련전문가를 선정하여 국제회의에 지속적으로 참석할 수 있도록 국제기구가 주도하는 각종 평가(수산자원관리의 핵심인 자원량 추정과 한계어획량 산출)에 적극적으로 참여하게 하여 국가차원에 서 불합리한 손실이 초래되지 않도록 하는 것이 중요하다.

이와 같이 민간차원의 전문가를 육성하여 대외 경쟁력을 확보토록 노력하여야 함은 물론, 전문가 그룹을 형성하여 관련 정보의 교환과 정기적인 세미나의 개최 등 전문지식이나 정보 습득의 체제를 확립해 둘 필요가 있다(이상고 외(2011).

3) 셋째, 원양자조금의 설치근거 설정

원양산업의 사회적 책임 이행 요구가 강화됨에 따라 국제사회 논의 동향에 기초하여 원양산업이 요 구되는 구체적 사회적 책임을 규명함으로써, 정책적 보완사항을 파악하고 세부 전략 및 실천 방향을 제시할 필요가 있다. 이에 우리나라 원양기업의 CSR 실전 전략 마련을 위한 SWOT 분석에 따른 추 진과제에 대한 연구결과, 우선 추진과제(SO)로서 ⅰ) 자발적CSR 활동 실천 강화, ⅱ) 투명성 강화를 위한 보고, ⅲ) ‘원양 자조금’ 조성, ⅳ) 원양산업발전법상 지원근거 마련이 필요하며, 우리나라 원양 산업의 CSR 실천 강화를 위해서는 업계의 자발적 노력과 함께 이를 지원하기 위한 법적ㆍ제도적, 정 책적 정비가 필요하다22).

또한 중소 원양선사 지원, 원양 수산물 소비 촉진 등 산업 전반의 공생 발전과 경쟁력 강화를 위한 자조금 조성도 필요하다.

4) 넷째, 항만국 검색 근거 규정 교육

불법(IUU) 어업에 대한 국제사회의 규제가 강화되고 있는 바, 국제수산기구와 제3국 정부로부터 IUU 어업 선박이거나 의심되는 선박에 대해 항만국 검색 요청 시 검색할 수 있는 근거 규정을 마련 하여 알기 쉽게 교육할 필요가 있다. 따라서 우리나라는 해양수산인재개발원에서 교육훈련에 항만국 검색관 과정을 개설, 선제적으로 불법조업 근절에 나서기로 하여 이 과정은 2014년 1월 10일부터 교 육이 시작되었다가23) 현재는 수산물품질관리원에서 동 교육을 무료로 실시하고 있다. 검색관 실무과 정 개설은 2013년 1월 미국 상무부가 우리나라를 포함한 10개국을 불법어업 국가 보고서에 포함해 의회에 제출하는 등의 IUU 어업 규제강화 움직임에 대응하기 위한 것이었다.

향후, 해양수산인재개발원과 수산물품질관리원의 협의 하에 항만국검색관을 대상으로 실무에 필요 한 국제수산기구의 IUU 어업 관리현황, 관련규정 등이 포함된 전문적이고 다양한 커리큘럼 하에 교육 을 실시할 필요가 있다고 본다.

5) 다섯째, 어선위치추적장치(VMS)의 설치 확인 철저

IUU 어업을 근절하기 위한 국제사회의 추세에 맞추어 기국선박의 VMS 설치를 의무화하여 대부분 의 어선에서 추적장치를 설치되어 있지만, 출항 시 선장(또는 어로장) 또는 선사는 이러한 의무 이행사 항을 철저히 점검하고 보완하여야 할 것이다.

6) 여섯째, IUU 어업 규제 법령 위반에 대한 행정지도의 강화

원양어업은 해외어장에서 조업하기 때문에 국제수산기구 규정에 따라 조업규제 시 어장 상실이 불 가피하나 이에 따른 구제책은 미흡하다. 비록 IUU 어업 규제 법령 및 규칙의 위반이 있더라도 과실 등의 사유를 살펴보아 과도한 제재보다는 행정지도를 통한 법실효성을 확보함이 타당하다.

Ⅴ. 결 론

IUU 어업 개념이 발생하여 국제법적 제도로 정착하기 시작한 지도 25여 년이 지났다. 현 시점에서 우리나라 어선 특히 원양어선이 행한 IUU 어업 사례를 살펴보면, 그 국제적인 위상이 추락되고 제재 를 받기 직전에 우리나라 수산 기업과 관련 공무원 등 관계자들의 노력과 법령 제개정을 통하여 불이 익을 타개해 왔던 것은 괄목할 만하다.

우리나라 원양어업 및 조업선의 실정과 목적에 부합하도록^「원양산업발전법_」을 개정하여야 한다(하 봉수, 2017). 이를 위해서는 무엇보다도 원양어업에 종사하는 어로장을 포함한 선장들의 법제 교육과 현장에서의 IUU 어업 방지 법령 및 규칙의 적용 교육이 필요할 것이지만, 그 구체적인 교육 내용이 포함된 매뉴얼 형식의 지침서조차 마련되어 있지 않는 것이 사실이다. 결국 선장 또는 어로장의 권한 과 책임에 맡길 수밖에 없는 실정이다. 더구나 수산법제에 대하여 그것도 IUU 어업 관련 국제법의 산발적인 연구와 그 실적에만 의존하고 업무에 부담을 갖고 있는 외교부와 해양수산부 공무원에게 의 존할 수밖에 없음은 법적 실효성 나아가 IUU 어업의 방지를 효율적으로 할 수 있는 기초가 마련되어 있지 않다고 볼 수 있다. 따라서 모법인^「원양산업발전법_」과 하위법령 및 행정규칙까지 복잡한 규정 을 숙지한다는 것은 수산기업이나 선장 등 관련자로서는 어려운 문제가 아닐 수 없으므로 교육에 필 요하고 선장(어로장 포함) 및 관련 기업이 비치하여야 할 책자나 전자 문서를 구비함이 법 적용에 효 율적일 것으로 보인다.

우리 정부는 EU와의 협상에서 예비 불법어업국 지정 해제 및 전반적인 어업 관행 개선 등 국회 및 관계부처의 신속하고도 긴밀한 지원 하에^「원양산업발전법_」을 수차례 개정하였고, 선박위치추적장치 (VMS) 부착설치 확인 철저, 조업감시센터(FMC) 설립, 서부아프리카 조업어선의 감척사업 등을 강력 하게 추진하였다.

앞으로도 우리 정부는 국제규범에 부합하도록 IUU 어업 근절 노력과 더불어 IUU 어업 방지를 위 한 협정 비준 등을 통해 한국 원양산업이 보다 성숙한 단계에 이르도록 계속 개선해 나갈 것을 기대 한다. 또한 관련전문가를 선정하여 국제회의에 지속적으로 참석하게 할 필요가 있고, 해양수산인재개 발원과 수산물품질관리원의 협의 하에 항만국검색관을 대상으로 항만국 검색 근거 규정 교육이 필요 하며, VMS 설치 여부를 철저히 확인하여 비록 IUU 어업 규제 법령 및 규칙의 위반이 있더라도 과실 등의 사유를 살펴보아 과도한 제재보다는 행정지도를 통한 법실효성이 확보되도록 함으로써 지구 전 체 해양과 하천에서 IUU 어업 방지를 위한 우리나라의 해양수산 전반에 대한 전략적 동반자 관계로 발전해 나가는 적극적인 노력이 필요하다(전재훈, 2015).

IUU 어업 지정에 따른 수산기업체들의 해제과정에서 상실된 어장을 연안국들과 새로운 어업협정 체결 등 하나 둘씩 점진적 어장개발이 필요하며, 벌칙 강화 등 부적절한 규제를 정비하여 잔존 어업 자들이 더 이상 경영의지 약화, 나아가 도산에 까지 이르지 않도록 체질을 강화할 수 있는 합리적인 제도 운영이 필요하다. 우리나라 IUU 어업 방지 법제 개선을 통해 효율적으로 대처함으로써 원양업계 의 경쟁력을 높이는 방향으로 실효성 있는 대책 마련이 될 수 있을 것이다.