Ⅰ. 서 론

^「수산업법_」은 1953년 9월 9일, 법률 제295호로 제정되어 1953년 12월 9일 시행된 법률로서 “수산업에 관한 기본제도를 정함으로써 수산자원 및 수면의 종합적 이용과 지속가능한 수산업 발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상과 국가 경제의 균형 있는 발전에 기여함”을 목적으로 하고 있으며, 또한 수산업ㆍ어촌 관련 기본법인^「수산업ㆍ어촌 발전 기본법(약칭: 수산업기본법)_」은 2015년 6월 22일, 법률 제13383호로 제정되고 2015년 12월 23일 시행된 법률로서 “수산업과 어촌이 나아갈 방향과 국가의 정책 방향에 관한 기본적인 사항을 규정하여 수산업과 어촌의 지속가능한 발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상과 국가 경제 발전에 이바지하는 것”을 목적으로 한다.

우리나라는 삼면이 바다로 둘러싸여 있고 국토 면적이 협소하며 국토 면적 중 70% 이상이 임야로 이루어져 있어 임야의 개간이나 바다의 매립을 통한 각종 도시개발, 산업단지 건설, 항만건설 등을 시행함으로써 국토의 효율적 이용을 위한 공유수면의 활용에 많은 노력을 기울여 왔다.

특히 1990년대 들어서 우리나라는 급속한 경제성장을 이루어지면서 공유수면을 이용하는 각종 공익사업이 시작되게 되었는데, 공유수면을 매립ㆍ간척하는 사업이 그 대표적인 예로 새만금호, 시화호, 석문호 등 많은 간척지가 개발되어 농경지 또는 산업용지 등으로 개발되었으며, 현재도 계속되고 있다. 그리고 바다로 나아가기 위한 항만의 건설, 원활한 이동과 섬 사이의 연결을 용이하게 하는 교량 건설, 에너지 생산을 위한 발전소 건설 및 운용 등으로 계속해서 공유수면은 개발 및 이용되어 가고 있다.

이러한 공유수면을 이용한 항만, 도로, 전력 등의 각종 공익사업1)은 주로 사회 전반의 경제 활동과 국민의 생활 기반이 되는 시설인 사회간접자본(SOC, Social Overhead Capital)으로 사업시행자는 어업피해를 입은 어업인들에게 관련 법령에 의거 손실보상을 실시하게 되는데, 이러한 어업 보상에 대하여 사업시행자와 피해 어업인 등과의 마찰과 갈등이 심화되고, 이로 인한 집단 민원 및 각종 소송 등의 급증으로 원활한 사업추진이 이루어지지 않아 사회경제적인 비용 증가 등의 여러 가지 문제점이 발생하고 있다.

이러한 문제점으로 대두되고 있는 사항 중 한정어업면허에 대한 문제가 야기되고 있는데, 한정어업면허는 현행^「수산업법_」제15조 및^「양식산업발전법_」제18조(한정양식업면허)에 “허가권자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에게는 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 따로 면허기간 등을 정하여 처분하는 어업면허”를 의미한다.

한정어업면허 및 한정양식업면허(이하 “한정어업면허”라 한다)는 국가 공익사업이 완료되거나 확정 고시된 지역 또는 공익사업의 착수 지연, 사업기간의 장기간 소요 등으로 유휴상태의 수면이 있는 경우 어업인들의 소득 증대 및 어업 생산성 향상을 도모(해양수산부, 2020a)하는 취지로 제정되었다.

이러한 좋은 취지로 제정된 한정어업면허의 처분에 대해 허가권자인 시장ㆍ군수 및 구청장 및 관계 행정기관 중 일부가 부정적, 소극적 입장을 나타내고 심지어 부분 피해가 일어난 수면에 대해서도 보상이 이루어졌다는 이유만으로 일반면허가 아닌 한정어업면허 처분을 하고 있으며, 일부 관할 기초단체에서는 어업인들의 민원 해소 및 시혜적인 차원에서 한정어업면허를 처분하고 있는 상황이다.

또한 최근에 처분된 한정어업면허가 피해가 예상되거나 피해를 보았을 경우, 이에 대하여 어업인들의 무리한 피해보상 요구가 발생하고 있고, 사업시행자가 공공기관이 아닌 민간기업인 경우, 민원 예방 및 사업추진을 위해 보상이 이루어졌다는 이야기가 회자되고 있다.

본 연구에서는 어업의 분류와 한정어업면허의 정의 및 취지, 한정어업면허 처분 현황 및 어업보상 관련 문제점을 파악하여^「수산업법_」의 목적인 수산자원 및 수면의 종합적 이용과 지속가능한 수산업 발전을 도모하고, 국민의 삶의 질 향상과 국가경제의 균형 있는 발전에 기여하며, 원활한 공익사업의 추진과 정당한 보상을 위한 개선방안에 대하여 논의하였다.

Ⅱ. 어업의 분류 및 한정어업면허의 정의 및 취지

1. 어업의 분류

어업이란 현행^「수산업ㆍ어촌 발전 기본법(약칭: 수산업기본법)_」과^「수산업법_」에 “수산동식물을 포획(捕獲)ㆍ채취(採取)하는 산업, 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 산업”으로 규정되어 있으나, 본 연구에서는 “수산동식물을 포획(捕獲)ㆍ채취(採取)하는 산업”으로 한정하여 논의하고자 한다.

어업은 <그림 1>과 같이 면허어업, 허가어업, 신고어업으로 구분되는데, 면허어업이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 면허를 받아 일정한 수면이나 수심 이내의 수면을 구획하여 수산동물이나 식물을 채취, 포획하는 어업으로 면허받은 어업을 배타적, 독립적으로 행할 수 있는 권리를 부여하는 행정처분으로써 행정법상의 특허에 해당된다.

^「수산업법_」제2조에 의하면^「수산업법_」제7조에 따라 면허를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리를 어업권이라 정의하고 있는 바, 일반적으로 면허어업, 허가어업, 신고어업을 통칭하여 어업권이라는 용어를 사용하고 있지만, 법령에 의하면 ‘면허어업’만을 어업권이라 정의하고 있다.

허가어업이란 특정인에게 금지를 해제하여 어업의 자유를 회복해 주는 행정처분으로 허가를 받음으로써 얻어지는 이익은 권리가 아니라 일종의 반사적 이익에 해당된다. 그러나 어업허가는 양도, 상속 등이 가능하고 어선 등에 대하여 담보력을 가진다는 점에서 실정법상의 재산권은 아니지만 사실상의 재산권으로서의 기능을 하고 있다(문정갑, 2011).

신고어업이란 영세 어업인이 면허나 허가와 같은 까다로운 절차를 밟지 않고도 소규모 어업을 할 수 있도록 하는 제도로 면허어업, 허가어업 이외의 어업으로 주소지 또는 조업 장소 안에서 연간 60일 이상 조업을 해야 하며, 어업 행위가 제한되거나 금지된 수면에서는 조업이 금지된다(해양수산부, 2020b). 행정법상 신고는 귀속재량행위에 속하나^「수산업법_」에 의한 신고어업은 대법원 판례에 의거 신고어업에서의 신고는 수리를 요하는 행위라고 판시하고 있다.

2. 한정어업면허의 취지 및 정의

1990년대 들어서 우리나라는 산업화로 인한 급속한 경제성장 과정에서 협소한 토지 면적을 보완하기 위해 공유수면을 이용하는 각종 공익사업이 시작되게 되었는데, 공익사업이 완료되거나 사업개발이 확정되어 고시된 수역 또는 공익사업이 확정되었으나, 실질적인 공사의 착수가 지연되고 있고 사업 기간의 장기간 소요 등으로 유휴 상태의 수면이 있는 경우가 다수 발생하게 되었다. 그래서 정부는 1995년 12월 30일 한정어업면허 제도를 법제화하고 1996년 8월 8일 법률 제5153호로 시행하게 되었다.

그 내용은 수산업법 제15조에 (면허제한구역등에 대한 한정어업면허)라는 조항으로 “① 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 제33조제1항제1호 내지 제6호 또는 제34조제6호(제33조제1항제1호부터 제6호까지의 어느하나에 해당하는 경우에만 해당한다)에 해당되어 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하고자 하는 자에 대하여는 관계행정기관의 장과 협의하거나 승인을 얻어 따로 면허기간 등을 정하여 제7조의 규정에 의한 어업의 면허(이하 “한정어업면허”라 한다)를 할 수 있다. ② 한정어업면허에 대하여는 제16조제2항, 제19조제1항 각 호 및 제88조제1항의 규정은 이를 적용하지 아니한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 한정어업면허를 함에 있어서 관계행정기관이 다른 법령에 의한 보상을 배제하는 조건으로 협의 또는 승인을 할 때에는 그 조건을 붙여 면허하여야 한다”고 규정하였다.

현재 법률 제18755호로 시행 중인^「수산업법_」제15조의 내용은 한정어업면허의 제정 당시 내용과 차이가 전혀 없다. 제15조는 한정어업면허의 정의 및 처분 절차 및 방법 등을 규정하고 있으며, 한정어업면허 관련 조항에 명시된 관련 조항을 제시하면 <표 1>와 같다.

Ⅲ. 한정어업면허 처분 현황

우리나라 한정어업면허 처분 현황은 국내 모든 지방자치단체에 자료 협조를 요청하여 <표 2>와 같이 정리하였다.

본 연구에서 2023년 기준으로 국내에서 처분된 전체 한정어업면허는 1,137건으로 파악되었는데, 기존 문헌상 한정어업면허에 대한 통계자료와 비교하면 2002년 99건2), 해양수산부의 2018년 통계자료는 605건, 그리고 2019년 통계자료는 616건인 것과 비교하면 최근 한정어업면허 처분 건수가 대폭 증대된 상황이다.

2023년 1,137건의 한정어업면허를 어업 종류별로 구분하면 마을어업이 507건, 양식어업이 627건 그리고 정치망어업 3건으로 나타났다. 광역 지방자치단체별로는 전라남도가 258건으로 가장 많았고, 인천광역시 232건, 충청남도 200건, 전라북도 190건 순으로 한정어업면허가 많은 것으로 조사되었고, 강원도, 부산광역시, 제주도의 경우 한정어업면허가 존재하지 않는 것으로 나타났다(<그림 2>~<그림 3>).

그리고 <그림 4>는 해역별 한정어업면허 건수를 나타내는데, 동해가 54건, 남해가 182건 그리고 서해가 901건으로 나타나 전체 한정어업의 79.2%가 서해안에 위치하고 있는 것을 확인할 수 있다.

이는 서해안에서 공유수면을 이용하는 공익사업이 많이 이루어져 왔다는 점이 주된 원인이 될 수 있는데, 다음에서 검토되는 부분피해 보상 수역에 대해서도 한정어업면허가 처분되는 점도 간과할 수 없는 이유가 된다고 사료된다.

Ⅳ. 한정어업면허 문제점 및 개선방안

1990년대 들어서 급속한 산업화로 인한 경제성장이 이루어지면서 공유수면에 각종 사업들이 이루어짐과 동시에 해양생태계의 오염 증가 등으로 어업생산량이 감소하기 시작하였는데, 유휴 상태의 수면이 있는 경우 어업인들의 소득 증대 및 어업 생산성 향상을 도모한다는 취지에서 1996년 한정어업면허가 시행된 지 28년이 경과되고 있다.

한정어업면허가 법제화되면서 어업인들은 이를 근거로 관할 지방자치단체에게 한정어업면허를 요청하였으나, 한정어업면허에 대한 명확한 규정이나 지침이 없고, 한정어업면허에 대한 해석차이로 인해 논란이 제기되자 1999년 당시 한정어업면허 관할 부서인 농림부에서 법제처로 질의회신을 하였고, 법제처는 한정어업면허 처분을 긍정적으로 해석하였다.

이에 농림부는 관련 정부 기관에 제한보상 수역에 대하여는 공사에 지장이 없거나 안전사고의 위험이 없으면 동의하고, 소멸보상 수역으로 사업시행 중인 지구에 대하여는 시설물 설치어업 불허, 단순 포획ㆍ채취어업에 한하여 동의하라는 지침을 회신하였고 이에 관련 어업인들은 대규모 민원을 제기하였다.

그 이후 시간이 경과하면서 한정어업면허에 대하여 입법 취지에 맞춰 긍정적인 방향으로 활용되고 있으나, 기존 개발사업에 따른 어업피해에 대한 보상과 관련하여 부분피해로 인한 보상 수역과 취소로 인한 보상 수역에 대한 문제점이 제기되고 있는 바, 본 연구에서는 이 문제점에 대해 고찰하고 개선방안을 제시하고자 한다.

1. 부분피해 보상 수역에 대한 한정어업면허

공익사업에 따른 어업피해 관련 손실보상의 법적 근거 조항은 <표 3>에 제시되어 있는데,^「헌법_」제23조제3항에 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정되어 있다.

공익사업에 따른 어업피해 관련 손실보상과 관련하여^「헌법_」에서 규정한 법률을 통상적으로^「수산업법_」으로 인식할 수 있으나,^「수산업법_」의 목적은 “수산업에 관한 기본제도를 정함으로써 수산자원 및 수면의 종합적 이용과 지속가능한 수산업 발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상과 국가경제의 균형 있는 발전에 기여함”으로^「헌법_」에서 정한 법률은 손실보상 관련 기본법인^「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(약칭: 토지보상법)_」을 의미한다.

^「토지보상법_」제76조(권리의 보상)에 어업권 등의 사용에 관한 권리에 대하여는 적정가격으로 보상하여야 하며, 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법은 국토교통부령인^「토지보상법 시행규칙_」제44조 및 제63조에 규정되어 있다.

즉, 공익사업에 따른 어업피해에 대한 기준, 절차 등은 토지보상법_」의 규정을 따르고 다만, 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법은 국토교통부령에 위임하였으며, 국토교통부령에서 해당 어업권 및 어선ㆍ어구 또는 시설물에 대한 손실의 평가는^「수산업법 시행령_」별표 10에 따르도록 규정되어 있다.^「수산업법 시행령_」별표 10에서 행정관청은^「수산업법 시행령_」제52조제1항에 따른 서류로 손실액을 계산할 수 없으면 피해의 범위와 정도에 대하여 해양수산부장관이 지정하는 수산 관련 전문조사ㆍ연구기관 또는 교육기관으로 하여금 손실액 산출을 위한 용역조사(어업피해조사)를 하게 한 후 그 조사결과를 토대로^「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률_」제2조제4호에 따른 감정평가법인 2인 이상에게 손실액의 평가를 의뢰하도록 규정되어 있다. 또한^「수산업법 시행령_」별표 10에서 본 연구와 관련된 어업의 손실액 산출 방법은 <표 4>에 제시되어 있다.

어업피해조사기관의 어업피해조사에서 어업피해의 범위와 정도에 대한 결과를 제시하는데, 통상적으로 어업피해정도에 대하여는 <표 5>와 같이 피해의 유무 및 정도에 따른 어장의 구분과 면적을 근거로 연간생산감소율을 산정(부경대학교 해양과학공동연구소, 2020)하게 된다.

이를 간략히 제시하면 당해 사업으로 인해 피해를 입을 것으로 예상되는 각종 어업의 전체어장을 피해어장과 무피해어장으로, 피해어장을 다시 폐쇄 조치어장과 비폐쇄 조치어장으로 각각 구분하고, 전체어장, 피해어장 및 폐쇄 조치어장의 면적을 각각 A, a_d 및 a_c 라 한다. 여기서 폐쇄 조치어장은 조사대상 공익사업으로 인한 매립 또는 시설물의 설치로 사실상 어장의 기능이 한시적 또는 영구적으로 완전히 상실되는 것이 명백하거나, 완공된 시설물의 효율적인 운영 및 관리를 위해서 조업을 금지하는 조치를 하는 어장을 가리킨다.

비폐쇄 조치어장은 조사대상 공익사업으로 어장이 폐쇄되지는 않으나 어업피해 요인별, 거리별로 환경변화량이 차이가 있음에 따라 최종적으로 연간생산감소율이 등고선 형태로 부분적인 수치로 어업생산감소율이 나타나는 어장을 가리킨다. 즉, 비폐쇄 조치어장의 경우 부분적인 피해에 대한 보상을 받는 어장을 말한다.

<그림 5>에서 알수 있듯이 A어장이 포함된 수역은 본 사업으로 인하여 매립되어 폐쇄조치 어장으로^「수산업법 시행령_」별표 10에 의거, 어업권이 취소되는 것이 명백하므로 “평년수익액 ÷ 연리(12퍼센트) + 어선ㆍ어구 또는 시설물의 잔존가액” 방식에 의거, 보상액이 산정된다.

B어장의 경우 생산감소율이 80~100%의 범위에 위치하고, C 어장의 경우 60~80% 범위에 위치하여 향후 감정평가법인의 수익감소율이 적용되면 어업권이 취소될 확률이 높다.

그러나 D, E, F의 경우 생산감소율이 0~60%의 범위에 위치하여 부분적인 피해를 입게 되고, 만약 F 어장의 생산감소율을 10%로 가정하면 사업시행전 100kg 생산을 하였으나, 당해 사업으로 인하여 10% 피해를 입어 90kg만을 생산한다는 뜻이 된다. 이러한 수역에 어업면허가 연장되거나 신규 면허를 처분할 때 보상이 이루어졌다는 이유만으로 일반면허가 아닌 한정어업면허를 처분하는 것은 지나친 행정 편의주의적인 결정이 아닌가 사료된다.

서론에서도 언급하였지만 한정어업면허 시행 초반에 정부는 “폐업보상금을 지급한 수역에 대하여 한정어업면허 처분을 할 경우에는 제한보상과 폐업보상을 구분실시하는 실익이 없어 손실보상의 원칙에 부합되지 않을 뿐만 아니라 제한보상을 지급받는 자들이 폐업보상금을 청구하게 되는 새로운 민원이 발생될 우려가 있기 때문에 폐업보상 수역의 한정 어업면허 처분협의 요구에 대해서는 동의하지 않는다”는 입장을 밝힌 바 있는데, 이러한 정부 입장에 대하여 다양한 해석과 이론의 여지가 많았으며, 실제 처분권자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 해석이 달라 일선에서 적용하는데 많은 혼란이 있었다.

그러나 그 이후 한정어업면허의 입법 취지를 고려하여 법제처의 유권해석이 있었고 최근 대법원 판례에 의거, 부분피해 보상을 받은 어업권이 유효기간 만료로 어장이용개발계획에서 재면허처분을 할 때, 인근 공기업에서 한정어업면허 처분을 해달라는 의견을 제시하고 담당 군에서 이를 근거로 한정어업면허 처분을 하였으나, 어민들은 한정면허의 대상이 아니므로 한정면허 취소소송을 제기하여 승소(1심 2015구합 103240, 2심 2016누 11850)하고 대법원 확정 판결(2017두 32531)을 받은 사례가 있다.

판결 내용 중 본 연구와 관련된 사항을 요약해 보면 첫째, 피해가 발생하는 구역이 제한구역이 아니라 시장 등에 의한 별도의 어업제한 행위가 있어야 어업제한 구역에 해당하고, 둘째,^「수산업법_」 제15조 제1항의 ‘어업이 제한된 구역’이란 시장 등이 별도의 제한처분을 하지 않으면 공익사업으로 피해가 발생하는 구역은 ‘어업이 제한된 구역’에 해당하지 않으며, 셋째, 한정면허를 처분하는 것은 일반어업면허 신청에 대한 거부나 일반면허어업을 제한하는 것과는 다르다는 것이다. 따라서 한정면허의 처분 요건인 ‘어업이 제한된 구역’에 해당하지 않는다는 내용이다.

결론적으로 부분피해 보상 수역의 경우^「수산업법 시행령_」별표 10에 제시된 제한보상과는 법적 성질이 다름을 알 수 있다. 즉,^「수산업법 시행령_」별표 10에 규정된 “제한된 경우”는 우리가 통상적으로 알고 있는 부분피해 보상의 제한이라는 의미가 아니라는 점이다.

^「수산업법_」에 의한 “제한된 경우”는^「수산업법 시행령_」제16조에 의거, 제한 시 1. 어업의 제한 또는 정지, 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항의 제한, 어업면허의 취소를 요청하는 사유와 범위, 2. 어업의 종류, 면허번호 및 어업권자의 성명(법인 또는 단체인 경우에는 그 명칭 및 대표자의 성명을 말한다)ㆍ주소ㆍ생년월일(법인인 경우에는 법인등록번호를 말한다), 3. 해당 조치가 필요한 수면의 위치와 구역도, 4. 해당 조치가 어업에 미치는 손실에 대한 보상대책이 제시되어야 한다고 규정되어 있다.

이러한 ^「수산업법_」에 의한 “제한된 경우”의 피해 보상은 현재까지 4대강 살리기 사업에 따른 내수면 어업에 대한 피해보상과 관련하여 어업인들에게 제한 수역과 제한 기간을 통보하고 이에 따른 피해보상을 실시한 사례가 유일하다고 알고 있다.

이러한 검토 결과를 근거로 할 때, 전술한 한정어업면허 처분 현황에서 파악하였듯이 2023년 말 현재 처분된 한정어업면허는 1,137건으로 해역별로 구분해 볼 때 서해안에 901건으로 전체 한정어업면허의 79.2%가 분포한다는 현상은 서해안에서 공유수면을 이용하는 많은 공익사업이 이루어져 왔다는 점만으로 해석하기에는 한계가 있다고 사료된다.

결론적으로 지금까지 부분피해 보상이 이루어진 수역에서의 한정어업면허 처분은 향후 어업면허 연장시 일반 면허어업 요건에 부합하면 일반면허로 처분하는 것이 합리적이라 사료되며, 그 후 공유수면을 이용하는 다른 사업이 시행되어 피해가 가중되거나 폐쇄조치 어장이 될 경우 중복보상 여부를 검토한 후, 합리적인 보상이 이루어져야 할 것으로 사료된다.

2. 취소 보상 수역에 대한 한정어업면허

<그림 5>에서 알수 있듯이 A, B, C 어장이 감정평가 결과,^「수산업법 시행령_」별표 10에 의거, 어업권이 취소가 될 경우 “평년수익액 ÷ 연리(12퍼센트) + 어선ㆍ어구 또는 시설물의 잔존가액” 방식에 의거 보상액이 산정되면 어업권자는 보상액을 수용할 경우 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 본인의 어업권을 취소 요청한 후, 보상금을 수령하게 된다.

한정어업면허 법령의 취지에 근거하여 이러한 수역에 대하여 한정어업면허를 처분하게 되는데, 이러한 한정어업면허 처분이 타당한 것인가에 대하여는 문제가 야기될 수 있을 것으로 사료된다. 그 이유를 살펴보면, <표 2>에 제시된 총 1,137건의 한정어업면허 중 일부 한정어업면허가 이전 공익사업으로 인해 취소 보상된 어업권과 동일한 어업 종류에 어장 면적이 중복되고 있음을 인지하게 되었다.

그렇다면 기존 어업피해조사 및 보상액 산정 결과에 이의가 제기될 수 있으며, 취소에 해당하는 보상금을 수령하고 일정 기간 경과 후, 동일한 어업 종류에 어장 면적이 중복되는 한정어업면허를 취득하여 어업을 행한다면 국고 낭비라는 국민들의 반감이 일어날 수도 있다고 사료되는 바, 이에 대한 종합적인 조사와 연구가 이루어져야 한다고 판단된다.

한정어업면허의 경우 처분 시 보상 자체가 안되는 조항이 있고 다른 법령에 의한 보상을 배제하는 조건으로 면허하여야 한다고 규정되어 있는데, 이 또한 문제점이 야기될 수 있다고 사료된다.

왜냐하면^「토지보상법 시행규칙_」제52조(허가 등을 받지 아니한 영업의 손실보상에 관한 특례)에 의하면 “사업인정고시일 등 전부터 허가 등을 받아야 행할 수 있는 영업을 허가 등이 없이 행하여 온 자가 공익사업의 시행으로 인하여 제45조제1호 본문에 따른 적법한 장소에서 영업을 계속할 수 없게 된 경우에는 제45조제2호에 불구하고^「통계법_」제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구 월평균 가계지출비를 기준으로 산정한 3인 가구 3개월분 가계지출비에 해당하는 금액을 영업손실에 대한 보상금으로 지급하되, 제47조제1항제2호에 따른 영업시설ㆍ원재료ㆍ제품 및 상품의 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액(이하 이 조에서 “영업시설등의 이전비용”이라 한다)은 별도로 보상한다. 다만, 본인 또는 생계를 같이 하는 동일 세대안의 직계존속ㆍ비속 및 배우자가 해당 공익사업으로 다른 영업에 대한 보상을 받은 경우에는 영업시설등의 이전비용만을 보상하여야 한다.”고 규정되어 있다.

<표 2>에서 제시된 양식어업과 정치망 어업의 경우 시설을 설치하고 종자를 구입 및 어업을 영위하는데 막대한 비용이 소요됨에도 불구하고 전혀 보상이 이루어지지 않는 점은 재검토 되어야 할 것으로 사료된다. 이러한 점을 고려하여 한정어업면허 처분 초기에 정부에서는 자본이 투자되지 않는 마을어업에 대하여만 한정어업면허를 처분하였는데, <표 2>에 따르면 막대한 자본이 투자되는 양식어업과 정치망어업이 마을어업보다 처분 건수가 많은 것으로 나타났다.

이러한 상황을 종합할 때 취소 보상이 이루어진 수역에 대하여는 자본이 투자되지 않는 마을어업 등을 처분하고 <그림 5>의 B, C 어장이 한정어업면허로 이용되고 있고, 기존 사업시행 지구가 확대되거나 다른 매립사업 등으로 폐쇄조치어장이 되어^「토지보상법 시행규칙_」제52조의 조건에 해당된다면 무면허어업과 동일한 보상이 이루어지는 것이 합리적이라 사료된다.

3. 한정어업면허에 대한 합리적 관리 체계 수립

한정어업면허도^「수산업법_」제7조에 의한 일반면허와 같이^「수산업법_」제4조에 의한 어장이용개발계획을 근거로 수립하게 되는데, 전체적인 어장이용계발계획을 요약하면 <그림 6>과 같다.

^「수산업법_」제4조제3항에 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발계획을 세우려면 개발하려는 수면에 대하여 기본조사를 실시하고 사회적ㆍ경제적 여건을 고려하여 개발계획을 세우되, 해양수산부장관이 정하는 개발계획기본지침에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 지역여건과 특성을 고려하여 정한 개발계획세부지침에 따라야 한다”라고 규정되어 있다.

이를 근거로 해양수산부장관은 2년마다 “개발계획기본지침”을 작성하는데, 이 기본지침에 한정어업면허에 대한 기준과 원칙 및 기 보상여부 파악과 이에 대한 처리 여부 등을 포함시켜야 한다고 사료된다.

또한 한정어업면허 관련 종합적이고 합리적인 관리 체계와 시행방안이 수립되어야 한다는 점을 제시하고자 한다. 본 연구 중 어려웠던 사항 중 하나가 한정어업면허에 대한 현황을 구체적으로 파악하기가 매우 어려웠고, 본 논문에서 제시한 총괄 현황을 파악하는데도 적지 않은 시간과 노력이 필요하였다.

한정어업면허의 허가권자가가 시장ㆍ군수ㆍ구청장이라고는 하나 우리나라 전체 면허어업의 약 10% 이상을 차지하는 약 1,137건의 한정어업면허가 처분되어 있고, 향후 지속적으로 한정어업면허 처분이 증가하게 될 것이라고 판단되는 바, 한정어업면허에 대하여 해양수산부에서 전체적인 현황과 관리 체계를 수립, 운영이 필요한 시점이라고 판단된다.

Ⅴ. 결 론

우리나라는 1990년대 들어서면서 급속한 경제성장이 이루어지면서 공유수면을 이용한 간척ㆍ매립사업, 항만개발, 교량 건설, 발전소 건설 등의 지속되고 가고 있는 가운데 어획강도는 높아지고 해양 생태계 악화 및 온난화 등 기후변화 등으로 수산물의 생산은 점차 감소하고 있다.

이런 상황에서 국가 공익사업이 완료되거나 확정 고시된 지역 또는 공익사업의 착수 지연, 사업기간의 장기간 소요 등으로 유휴 상태의 수면이 있는 경우, 어업인들의 소득 증대 및 어업 생산성 향상을 도모하기 위해 1995년 12월 30일 한정어업면허 제도를 제정하였다.

본 연구에서는 한정어업면허의 이해를 돕기 위하여 먼저 어업의 분류 및 분류 어업을 특성을 파악하고 한정어업면허의 취지와 정의를 알아본 후, 2023년 말을 기준으로 한정어업면허 처분 현황을 파악하였는데, 총 한정어업면허 1,137건 중 서해안의 처분 건수가 약 80%인 901건을 차지한다는 점은 서해안에서 공유수면을 이용하는 사업이 많이 이루어져 왔다는 주된 원인 이외에 부분피해 보상 수역에 대해서도 한정어업면허가 처분되는 점도 고려해 봐야 함을 인지할 수 있었다.

본 연구에서는 한정어업면허에 관한 문제점을 부분피해 보상 수역과 취소 보상 수역으로 구분하고, 기존 공유수면 이용에 따른 사업으로 인하여 부분피해 보상 수역의 경우, 한정어업면허 처분은 재고되어야 하여야 한다는 점과 취소 보상 수역인 경우, 자본이 투자되지 않는 마을어업 등의 처분을 원칙으로 하고 시설물 등의 자본이 투자되는 경우, 다른 개발사업으로 인하여 한정어업면허가 폐쇄조치어장이 된다면^「토지보상법 시행규칙_」제52조에 의거, 보상이 이루어지는 것이 합리적이라는 개선 방안을 제시하였으며, 덧붙여 한정어업면허의 합리적 관리 체계 수립이라는 개선방안도 제시하였다.

이러한 개선 방안과 더불어 지금까지 미진하였던 한정어업면허에 대한 조사와 연구가 이루어져서 ^「수산업법_」의 목적인 수산자원 및 수면의 종합적 이용과 지속가능한 수산업 발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상과 국가 경제의 균형 있는 발전에 기여하기를 바란다.